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Analyse

Am Rande des G20-Gipfels in Hamburg: Begegnung der Präsidenten Russlands und der Vereinigten Staaten, Vladimir Putin und Donald Trump, 7. Juli 2017. Foto: www.kremlin.ru / Wikimedia-CommonsAm Rande des G20-Gipfels in Hamburg: Begegnung der Präsidenten Russlands und der Vereinigten Staaten, Vladimir Putin und Donald Trump, 7. Juli 2017. Foto: www.kremlin.ru / Wikimedia-Commons (CC BY 4.0)


„Am Rande eines solchen Gipfels…“
Über Zentrum und Peripherie des G20-Treffens in Hamburg


Das Zitat1 der Bundeskanzlerin Angela Merkel im Titel dieses Beitrags verweist auf eine der Kernbeobachtungen, die mit Blick auf den G20-Gipfel am 7. und 8. Juli 2017 in Hamburg getroffen werden können. Es ist vor allem am Rande des Gipfels viel passiert. Damit sind nicht nur die Proteste gemeint, die seither die Debatte dominieren und deren juristische Aufarbeitung nun begonnen hat. Auch bezogen auf das Gipfelgeschehen hinter den Sicherheitsschleusen waren es insbesondere die Ereignisse am Rande, die die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf sich zogen – allen voran die erste persönliche Begegnung des Präsidenten der Vereinigten Staaten Donald Trump und des Präsidenten der Russischen Föderation Wladimir Putin. Nicht weniger wichtig waren sicherlich die Gespräche, die die Bundeskanzlerin mit Putin und dem französischen Präsidenten Emmanuel Macron über die Zukunft des Normandie-Formats führte sowie Merkels Begegnung mit dem türkischen Präsidenten Recep Tayyip Erdoğan, die noch vor dem Beginn des Gipfels stattfand.

Das Gipfelgeschehen selbst ist angesichts der Schlagzeilen über Proteste und bilaterale Begegnungen bisweilen in den Hintergrund getreten. Dabei war der Hamburger Gipfel durchaus produktiv. Der von der Bundesregierung erstellten „Übersicht der Gipfeldokumente“2, der Erklärungen der Staats- und Regierungschefs ist zu entnehmen, dass die Staats- und Regierungschefs in Hamburg neben der Abschlusserklärung und einer Erklärung zur Bekämpfung des Terrorismus insgesamt 14 Anhänge beschlossen haben. Damit übertrifft dieser G20-Gipfel, zumindest in quantitativer Hinsicht, alle vorhergehenden Gipfel. Zu den Schwerpunktthemen dieser Anhänge zählen die Themen Klima und Energie, die Agenda 2030, die Partnerschaft mit Afrika, die Meeresvermüllung, die Korruption sowie die Zukunft von Frauen und Mädchen in der digitalen Wirtschaft und als Unternehmerinnen.

In diesem Beitrag werden die Ergebnisse des Gipfels inhaltlich nicht im Detail eingeordnet und bewertet, vielmehr geht es darum, den Gipfel vor dem Hintergrund übergeordneter Fragestellungen zu diskutieren. Diese sind in meinen Beitrag3 formuliert, der im Vorfeld des Gipfels in diesem Themenschwerpunkt des Portals für Politikwissenschaft erschienen ist. Es ist erstens die Frage, inwieweit der in der Abschlusserklärung festgeschriebene Dissens über das Pariser Klimaabkommen das Kooperationsformat einerseits stärkt, andererseits auch schwächt. Zweitens geht es um die Frage der Verantwortung: Die G20 erklären sich sowohl für Mitglieder als auch für Nicht-Mitglieder verantwortlich, wie sich am Beispiel der Afrika-Partnerschaft zeigt. Wie lässt sich dieses Phänomen in den Begriffen der Verantwortungstheorie beschreiben und welche Rückschlüsse können daraus gezogen werden? Im letzten Abschnitt komme ich auf die Frage der bi- und multilateralen Begegnungen zurück, die am Rande des Gipfels stattfanden und argumentiere, dass hierin eine Schwächung des Formats zu erkennen ist.

Informalität und Konsens

Ein wesentliches Ziel der Kooperation in informellen Formaten ist die Findung eines Konsenses. Im Falle der G20 besteht die Erwartung darin, dass sich eine Gruppe von Staaten, die für die Bewältigung globaler Herausforderungen von besonderer Bedeutung ist, auf gemeinsame Ziele verständigt. Auch wenn die G20-Vereinbarungen rechtlich nicht bindend sind, verfügen sie dennoch über ein hohes Maß an Bindungswirkung. Es ist davon auszugehen, dass dies nicht zuletzt aus dem konsensuellen Charakter der Entscheidungsfindung resultiert. Das Erreichen eines Konsenses ist zugleich eine Voraussetzung für die Formalisierung informeller Entscheidungen. So werden bestimmte Entscheidungen erst dann in internationalen Organisationen diskutiert, wenn zuvor informell eine Einigung unter bestimmten Staaten erzielt wurde. Die Verhandlungen in der G20 dienen dann explizit der Vorbereitung der Entscheidung in einer internationalen Organisation.

Die Ergebnisse des Hamburger Gipfels sind in dieser Hinsicht durchaus bemerkenswert. Zwar wurde auch in diesem Jahr eine Abschlusserklärung4 verabschiedet, der alle G20-Staaten zugestimmt haben. Dies gelang aber nur deshalb, weil in der Erklärung der Staats- und Regierungschefs eine Meinungsverschiedenheit explizit dokumentiert wird. Während bislang angestrebt wurde, zumindest den kleinsten gemeinsamen Nenner zu suchen, bis hin zu sprachlich eher gewagten Konstruktionen (Hajnal 2014, 171)5, wurde in Hamburg offen zugegeben, dass die Vereinigten Staaten einerseits und die verbleibenden 19 Mitglieder der G20 andererseits keine Einigkeit in der Frage des Klimaschutzes erzielen konnten – nachzulesen in zwei Absätzen. In Absatz 24 der Abschlusserklärung wird die Position der Vereinigten Staaten beschrieben. Zugleich wird festgehalten, dass die G20 den Rückzug der USA aus dem Pariser Klimaabkommen zur Kenntnis nehmen. Absatz 25 erläutert die Haltung der übrigen G20, die das Übereinkommen von Paris für „unumkehrbar“ halten.

Es wurden ganz unterschiedliche Deutungen dieses Ergebnisses formuliert. Die einen sahen hierin einen Erfolg der Vereinigten Staaten unter Trump, da es gelungen sei, eine umstrittene Formulierung zur Förderung fossiler Brennstoffe in der Abschlusserklärung unterzubringen. Andere wiederum betonten den Erfolg Merkels, den Konsens einer G19 für ein eindeutiges Bekenntnis zum Pariser Klimaabkommen herbeigeführt zu haben – auch wenn dieser kurz danach von Erdoğan relativiert wurde. Aber was bedeutet dieses Ergebnis für die G20 als Kooperationsformat?

Zunächst ist es ein Zeichen der Stärke und Stabilität eines solchen Formats, wenn es möglich ist, kontroverse Positionen offen zu benennen, und diese eben „nicht irgendwie zugekleistert“6 werden (Merkel). Darüber hinaus zeugt es von einem nicht grundsätzlich abzulehnenden Pragmatismus, durch die Uneinigkeit in einer Frage nicht die Einigkeit in anderen Fragen zu blockieren. Die Kanzlerin hat in ihrer Pressekonferenz zu diesem Gipfel hervorgehoben, dass es die „intensivsten Diskussionen über das Thema Handel“7 gegeben habe. Dieses galt zwar vor dem Gipfel ebenfalls als kontrovers, es sei aber gelungen, einen Konsens zu formulieren. Dass es im Falle des Klimaabkommens nicht der Fall war, beziehungsweise ein Dissens hingenommen wurde, gilt auch als ein Anzeichen dafür, dass die Frage des Klimas für die G20 zumindest nicht die Hauptpriorität genoss – das gilt einerseits im Verhältnis zu den anderen zu behandelnden Fragen und andererseits, weil die Vereinigten Staaten an dieser Stelle bereits Fakten geschaffen hatten.

Die Abschlusserklärung bedeutet aber auch eine Schwächung der G20 als Global Governance-Institution. Die G20 formuliert Erwartungen, die nicht nur in der Gruppe, sondern auch darüber hinaus Geltung erlangen. Sie hat, wie im Folgenden noch dargestellt wird, das Selbstverständnis, nicht nur im Interesse ihrer Mitglieder, sondern auch von Nicht-Mitgliedern zu handeln. Diese Außenwirkung der G20 wird durch den fehlenden Konsens in der Klimafrage geschwächt. In der Präambel und in weiteren Passagen der Abschlusserklärung bekennt sich die G20 zur „regelbasierten internationalen Ordnung“. Gerade in der Klimapolitik stellt sich die Frage, wie einzelne internationale Akteure sich gegenüber den Regeln der internationalen Ordnung verhalten. Der Austritt aus dem Klimaabkommen stellt keinen Regelbruch dar, nur um dies klar festzustellen. Aber im Hinblick auf die Umsetzungsschritte ist dies nicht abschließend geklärt.

Vor diesem Hintergrund wäre es wünschenswert gewesen, wenn die G20 einer Schwächung der Bestimmungen zur Förderung des internationalen Klimaschutzes noch stärker entgegengetreten wären als sie lediglich „zur Kenntnis zu nehmen“. Diesen Anspruch an eine Global Governance-Institution, die für sich reklamiert, zum Wohle aller tätig zu sein, sollte sie erfüllen.

Verantwortung

Eines der drei in der Abschlusserklärung des Hamburger Gipfels genannten Leitziele besteht darin, „Verantwortung zu übernehmen“8. Angesichts der Informalität und Exklusivität der G20 stellt sich die Frage, die ich in meinem früheren Beitrag9 bereits gestellt hatte, worauf sich der Begriff Verantwortung eigentlich bezieht.

Um den Begriff näher zu bestimmen, beschreibt die Verantwortungstheorie verschiedene Relationen, deren Anzahl in der Literatur variiert. Ich beziehe mich auf die Arbeiten Eva Buddebergs. Ihr zufolge geht es dabei um die Frage: „Wer (Subjekt von Verantwortung […]) trägt wofür (Objekt […]) Verantwortung, vor wem (Instanz […]) und warum (normativer Bezugsrahmen […])?“ (Buddeberg 2011, 12)10. Sie wird nun auf das Beispiel der Partnerschaft mit Afrika angewendet, die zu den Hauptanliegen der Bundesregierung des Hamburger Gipfels zählte und daher den ersten Punkt in der Abschlusserklärung im Abschnitt „Verantwortung übernehmen“ bildet.

In der Abschlusserklärung und im Annex „G20-Afrika-Partnerschaft“11 werden die G20 als Träger der Verantwortung bezeichnet. Jene Beobachter, die in der G20 lediglich eine lose Zusammenkunft wichtiger Staats- und Regierungschefs sehen, deren höchster Wert in der persönlichen Begegnung der Akteure liegt, müssten an dieser Stelle vermutlich Einspruch erheben. Denn wenn eine echte Verantwortlichkeit begründet werden soll, müsste sich die G20 als ein kollektiver Akteur konstituieren, der die einzelnen Mitglieder stärker integriert als bisher. Im Übrigen ist dies als ein weiterer Hinweis zu werten, dass die G20 als eigenständiger Kooperationsmodus betrachtet werden kann, wie ich ihn in meinem Beitrag12 in Anlehnung an Christopher Daase bereits beschrieben habe.

Zum Objekt der Verantwortung finden sich in den Dokumenten eher vage Beschreibungen, wie etwa die Förderung eines inklusiven Wirtschaftswachstums, einer inklusiven Entwicklung und insbesondere die Verbesserung der Beschäftigungsmöglichkeiten für Jugendliche und Frauen. „Armut und Ungleichheit als Ursachen von Migration“ sollten angegangen werden. Wie das geschehen sollte, mit welchen Maßnahmen, lässt sich dem Annex entnehmen. Ein Kernelement bildet der „Compact with Africa“, mithilfe dessen die Rahmenbedingungen für private Investitionen verbessert werden sollen. Es fällt auf, dass sich die Rolle der G20 innerhalb des Compacts verändert: Nicht mehr die G20 insgesamt wird im Rahmen des Compacts aktiv, sondern „interessierte G20-Mitglieder“. Die Verantwortung verbleibt allerdings bei der G20. So heißt es: „Die G20 hat ihrem festen Willen Ausdruck verliehen, der Initiative eine politische Plattform zu bieten und Kontinuität sicherzustellen.“13

Der Hinweis auf die politische Plattform leitet über zur dritten und vierten Relation der Verantwortung und hier ist die Situation weniger klar als im Hinblick auf das Subjekt und Objekt der Verantwortung. Die G20 formulieren im Rahmen der G20-Afrika-Partnerschaft den Anspruch, Verantwortung für eine Region der Welt zu übernehmen, die in der G20 nur durch eine einzelne Regierung repräsentiert ist. Die Verantwortlichkeit für die Umsetzung der Ziele besteht also nicht gegenüber den Akteuren, für die Verantwortung übernommen werden soll. Hierin kommt eher ein asymmetrisches Verhältnis zum Ausdruck als eine „Partnerschaft auf Augenhöhe“14, wie sie in der Abschlusserklärung angestrebt wird.

Verknüpft mit der Frage, wem gegenüber die G20 verantwortlich sind, ist die Frage des Warum? Zunächst ist es der normative Rahmen, der durch die G20 und ihre Beschlüsse selbst gesetzt wurde. Wie rechtswissenschaftliche Forschungen zu den G20 zeigen, sind ihre Beschlüsse aber auch nicht losgelöst von der Sphäre des Rechts zu betrachten. Auch wenn es weiterer Forschungen bedarf, um den normativen Rahmen der G20 besser einordnen zu können, so zeigt sich schon jetzt, dass die Normativität der G20 Verpflichtungen erzeugt, die politische und rechtliche Elemente miteinander vermischen. Die rechtliche Dimension der G20 könnte letztlich eine Möglichkeit bieten, auch weitere Instanzen zu formulieren, gegenüber denen die G20 verantwortlich ist.

Mithilfe dieser skizzenhaften Überlegungen soll gezeigt werden, dass es sowohl für die G20 als auch für die restliche Staatenwelt nicht folgenlos ist, wenn die G20 „Verantwortung übernimmt“. Zum einen wird so ein weiterer Beitrag zur Institutionalisierung informeller Politik geleistet, zum anderen stellen sich wichtige Fragen hinsichtlich der Instanz und des normativen Rahmens der Verantwortlichkeit.


Begegnungen außerhalb des Gipfelformats

Der Gipfel wurde von den teilnehmenden Staats- und Regierungschefs dazu genutzt, bi- oder multilaterale Gespräche auch außerhalb des eigentlichen Programms zu führen. Es stellt sich die Frage, ob diese Gespräche als ein Bestandteil des Gipfels verstanden werden sollten. Einerseits wird ein großer Mehrwert der Gipfel darin gesehen, dass sie die Gelegenheit für solche Begegnungen schaffen. In Hamburg stieß insbesondere das Treffen der Präsidenten Trump und Putin auf großes Interesse, im Rahmen dessen eine Waffenruhe für den Süden Syriens vereinbart wurde. Dieses hat Hoffnung gemacht im Hinblick auf die Verbesserung des Verhältnisses der USA zu Russland und vor allem für einen Frieden in Syrien. Zugleich handelt es sich um eine Demonstration der Macht gegenüber den anderen Mitgliedern der G20 durch Akteure, deren Ambitionen hinsichtlich der internationalen Friedenssicherung als zumindest in hohem Maße ambivalent angesehen werden müssen.

Vor diesem Hintergrund kann konstatiert werden, dass die Ergebnisse bilateraler Gespräche am Rande des Gipfels eben keine Ergebnisse des G20-Prozesses als spezifischer Kooperationsform sind. Die Überlegungen zur Normativität der G20-Beschlüsse und der Verantwortung, die sich daraus ableitet, haben gezeigt, dass die G20 nicht nur ein Ort der persönlichen Begegnung wichtiger Regierungschefs ist. Die Auslagerung wichtiger sicherheitspolitischer Fragen ist deshalb vielmehr ein Zeugnis der Schwierigkeiten, die die G20 überwinden muss, wenn sie zu einer Governance-Institution ausgebaut werden soll, die über den Rahmen des internationalen Handelns und der internationalen Finanzen hinauswirkt. Der Gipfel in Hamburg und insbesondere die vielen Treffen, die an seinem Rande stattgefunden haben, bedeuten eine Schwächung des Formats und es sollte sehr genau geprüft werden, inwieweit diese auch in der Sache „sehr nützlich“15 (Merkel) und langfristig tragfähig sind. Was benötigt wird, sind Bekenntnisse zur Kontinuität und inhaltlichen Erweiterung des G20-Prozesses und nicht neue informal-informals, die diese Kontinuität unterminieren. Zentrum und Peripherie der G20 sollten klarer benannt und in der Bewertung berücksichtigt werden.



1 „Am Rande eines solchen Gipfels gibt es immer eine Vielzahl von bilateralen Begegnungen, die, wie ich glaube, sehr nützlich sind.“ https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2017/07/2017-07-08-pk-merkel-g20.html

2 https://www.g20.org/Webs/G20/DE/G20/Gipfeldokumente/gipfeldokumente_node.html

3 https://www.pw-portal.de/g20-gipfeldiplomatie-in-hamburg/40423-eine-kooperation-von-egoisten-zur-informalitaet-und-inhaltlichen-erweiterung-der-g20

4 https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/G20-Abschlusserklaerung.pdf?__blob=publicationFile&v=7

5 https://books.google.de/books?id=SMCKBAAAQBAJ&lpg=PP1&hl=de&pg=PA171#v=onepage&q&f=false

6 https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2017/07/2017-07-08-pk-merkel-g20.html

7 https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2017/07/2017-07-08-pk-merkel-g20.html

8 https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/G20-Abschlusserklaerung.pdf?__blob=publicationFile&v=7

9 https://www.pw-portal.de/g20-gipfeldiplomatie-in-hamburg/40423-eine-kooperation-von-egoisten-zur-informalitaet-und-inhaltlichen-erweiterung-der-g20

10 https://books.google.de/books?id=ZrqPNyLE4_wC&lpg=PP1&dq=buddeberg%20verantwortung&hl=de&pg=PA12#v=onepage&q&f=false

11 https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2017-g20-annex-partnership-africa-de.pdf?__blob=publicationFile&v=5

12 https://www.pw-portal.de/g20-gipfeldiplomatie-in-hamburg/40423-eine-kooperation-von-egoisten-zur-informalitaet-und-inhaltlichen-erweiterung-der-g20

13 https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2017-g20-annex-partnership-africa-de.pdf?__blob=publicationFile&v=5, S. 4

14 https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/G20-Abschlusserklaerung.pdf?__blob=publicationFile&v=7, Absatz 38

15 https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2017/07/2017-07-08-pk-merkel-g20.html



Literatur
:

Buddeberg, Eva (2011): Verantwortung im Diskurs. Grundlinien einer rekonstruktiv-hermeneutischen Konzeption moralischer Verantwortung im Anschluss an Hans Joas, Karl-Otto Apel und Emmanuel Lévinas. Walter de Gruyter: Berlin.

Bundesregierung (2017): Pressekonferenz der Bundeskanzlerin zum Abschluss des G20-Gipfels am 8. Juli 2017. Online verfügbar unter: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2017/07/2017-07-08-pk-merkel-g20.html

Hajnal, Peter I. (2014): The G20. Evolution, Interrelationships, Documentation. Ashgate: Farnham.

G20 (2017): Erklärung der Staats- und Regierungschefs. Eine vernetzte Welt gestalten. Arbeitsübersetzung. Online verfügbar unter: https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/G20-Abschlusserklaerung.pdf?__blob=publicationFile&v=7

G20 (2017): „Annex zur Abschlusserklärung G20-Gipfel G20-Afrika-Partnerschaft.“ Online verfügbar unter: https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2017-g20-annex-partnership-africa-de.pdf?__blob=publicationFile&v=5   

Verfasst von:

Stefan Kroll

Erschienen am:

16. September 2017

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