CO₂-Bepreisung in Deutschland. Klimapolitische Instrumente zur Begrenzung des CO₂-Ausstoßes
04.02.2020
Eine Bepreisung von CO2 gilt als eines der wirksamsten Mechanismen zur Begrenzung des Ausstoßes von klimaschädlichen Gasen. Foto: Pixource / Pixabay
In Deutschland erhält der menschengemachte Klimawandel im politischen und gesellschaftlichen Diskurs eine erhöhte Aufmerksamkeit. In diesem Zuge findet eine breite Debatte über die Einführung einer CO₂-Steuer als Mittel zur Begrenzung des Ausstoßes von Kohlenstoffdioxid (CO₂) statt. In diesem Beitrag werden die unterschiedlichen Positionen und Forschungsergebnisse zu dieser Umweltsteuer gegenübergestellt. Im Mittelpunkt der Auswertung steht die Frage nach den konkreten Rahmenbedingungen und den Auswirkungen eines CO₂-Preises. Welche Bereiche soll die Bepreisung von Kohlenstoffdioxid umfassen? Was kann sie zur Verringerung des CO₂-Ausstoßes leisten? Und welchen Einfluss haben finanzielle Abgaben im sozialen und wirtschaftlichen Kontext?
Zunächst werden die Begrifflichkeiten „CO₂-Preis“, „CO₂-Emissionshandel“ und „CO₂-Steuer“ erklärt. Im Allgemeinen bezeichnen diese Begriffe Instrumente der Klimapolitik zur Verringerung des CO₂-Ausstoßes. Der erstgenannte Terminus CO₂-Preis (häufig auch CO₂-Bepreisung) bedeutet im generellen Sinne, einen Preis auf den Ausstoß von Kohlenstoffdioxid anzusetzen. Dieser schließt die zwei weiteren Instrumente CO₂-Steuer und CO₂-Emissionshandel ein. Eine CO₂-Steuer ist eine Umweltsteuer auf Kohlenstoffdioxid-Emissionen und dient dazu, die negativen Auswirkungen des CO₂-Ausstoßes zu verringern. Der CO₂-Emissionshandel dagegen, wie beispielsweise der Europäische Emissionshandel, legt eine Obergrenze fest, „wie viele Treibhausgas-Emissionen von den emissionshandelspflichtigen Anlagen insgesamt ausgestoßen werden dürfen“ (vgl. Umweltbundesamt 2019). Berechtigungen zum Ausstoß von Emissionen werden daraufhin vergeben oder versteigert und können im Fortlauf frei auf dem Markt gehandelt werden. Dieses System setzt – anders als eine Steuer – auf Anreize in der Wirtschaft, um eine Verringerung der CO₂-Emissionen zu erreichen. Weitere Details zur Einführung von CO₂-Preisen werden unter anderem von einer Gruppe von Forschern unter dem Namen „Scientists for future“ ausführlich behandelt (vgl. Mattauch et al. 2019).
Bevor auf einen nationalen CO₂-Preis in Deutschland eingegangen wird, soll ein vergleichender Blick auf bestehende Systeme zur Bepreisung von CO₂ gerichtet werden. Hierzu existiert eine Studie von Germanwatch, die darauf hinweist, dass ein Preis auf CO₂ im internationalen Vergleich eine beliebte Methode darstellt, um den Ausstoß von Treibhausgasen zu verringern und die Klimaziele zu erreichen (vgl. Herzig/ Caspar 2019). Dies zeige sich an den Zahlen der 57 CO₂-Preisinstrumente, die in 46 Ländern umgesetzt wurden und werden (vgl. ebd.). Jene Instrumente zur Bepreisung von CO₂ seien laut Ökonomen die effektivste Form zur Emissionsreduktion und der Einhaltung des 1,5 Grad-Ziels (vgl. Edenhofer/ Flachsland 2018). Dieses Klimaziel kann nur erreicht werden, wenn jegliche Bereiche auf klimafreundliche Varianten umgestellt werden. Preise auf den Ausstoß von CO₂ könnten an dieser Stelle eine positive Wirkung erreichen, damit Industrien und Branchen innovative und umweltfreundliche Technologien entwickeln. Für Richstein und Neuhoff (2019) seien projektbasierte CO₂-Differenzverträge besonders geeignet. Diese böten den Regierungen die Möglichkeit, Investoren in klimafreundlichen Technologien einen fixen Preis zu garantieren, wodurch eine zusätzliche Belohnung über den Preis des europäischen Emissionshandels bestünde (vgl. ebd.). Dieser Mechanismus setze konkrete Anreize und senke die Kosten für klimafreundliche Technologien.
Für Deutschland hat die Bundesregierung das sogenannte Klimapaket mit dem offiziellen Namen „Eckpunkte für das Klimaschutzprogramm 2030“ vorgestellt und integrierte darin einen CO₂-Preis in Form eines nationalen Emissionshandelssystems. Hierzu soll ab 2021 eine CO₂-Bepreisung in den Sektoren Verkehr und Wärme eingeführt werden, die ein Festpreissystem mit Zertifikaten umfasst (vgl. Die Bundesregierung 2019). Im Nachlauf dieses Aktionsprogramms wurde weniger diskutiert, ob es eine CO₂-Bepreisung geben, sondern vielmehr, wie diese ausgestaltet werden soll. Dabei wurden bereits die Erfolgsaussichten dieser Methode stark angezweifelt und kritisiert. Bach et al. (2019b) klassifizieren den vorgeschlagenen Preispfad des Klimapakets mit anschließendem Emissionshandel und festgelegter Preisobergrenze als unzureichend. In ihrer Studie verweisen sie auf eigene Berechnungen zur Lenkungswirkung des Vorhabens und kommen zu dem Schluss, dass die Klimaziele in den Sektoren Gebäude und Verkehr mit den Instrumenten nicht erreicht werden könnten (vgl. ebd., 7). Zudem üben sie Kritik an den Maßnahmen des Klimaprogramms, von denen zahlreiche ungewisse und unsichere Lenkungswirkungen aufweisen würden. Es zeigt sich somit, dass die Einführung einer CO₂-Bepreisung im wissenschaftlichen Konsens befürwortet wird und nur in der Ausgestaltung Verbesserungsbedarf herrscht. Wolfgang Lemb (2019) sieht ebenfalls in einem Preis auf CO₂ einen richtigen Weg, weist jedoch auf die hohen Kosten hin, die diese große Transformation nach sich ziehen würde. Um den bevorstehenden Investitionsbedarf zu decken müssten deshalb Vermögen und Erbschaft sowie besonders Finanztransaktionen und Gewinne von Digitalkonzernen stärker besteuert werden. Komplementär dazu befürwortet er die Aufhebung der schwarzen Null, um essenzielle Investitionen zu garantieren.
Eine Bepreisung anhand eines CO₂-Emissionshandels besteht bereits in der Europäischen Union als Instrument zur Verringerung der Treibhausgase. Mehrfach wird hierfür eine Ausweitung des Emissionshandels auf weitere Bereiche empfohlen (vgl. hierzu Edenhofer/ Schmidt 2018, Graichen/ Lenck 2018, Akademienprojekt ESYS 2019, Delzeit/ Merk 2019, Felbermayr et al. 2019, Fischedick et al. 2019, Schäfer 2019). Felbermayr et al. (2019) schlagen in ein duales System im Emissionshandel vor. Der bisher durchgeführte europäische Emissionshandel (ETS 1) exkludiere die CO₂-Emissionen aus dem Verkehr und den Gebäuden. Diese Bereiche könnten in einem weiteren europäischen Emissionshandel (ETS 2) von willigen Staaten eingeführt und später auf weitere Mitgliedsländer erweitert werden. Eine angestrebte Fusion der beiden Systeme könne eine transparente und faire Kostenverteilung der Klimapolitik gewährleisten. Eine Ausweitung auf diese Bereiche unterstützen auch Kemfert et al. (2019), die jedoch entgegnen, dass dieser Weg politisch und juristisch schwierig umsetzbar sei. Sie stellen in ihrem Artikel ein Modell zur Reform der Besteuerung vor, wodurch der Energiesteuer eine CO₂-basierte Komponente hinzugeführt wird. Dies sei schnell umzusetzen und zusätzlich ökologisch und ökonomisch effizient (vgl. ebd.).
Während an dieser Stelle der Fokus auf das dominierende Treibhausgas, dem CO₂, offensichtlich wird, dürfe man andere klimaschädliche Gase wie Stickoxid oder Methan nicht unterschätzen, wie Delzeit und Merk (2019) hervorheben. Der größte Anteil an diesen Treibhausgasen würde aus der Landwirtschaft stammen, weshalb dieser Sektor aufgrund von Wachstumsprognosen der Nahrungs- und Futtermittel in Zukunft einen noch höheren Stellenwert für den Klimaschutz haben sollte (vgl. ebd.). Für einen sektorübergreifenden und weltweiten CO₂-Preis beziehen Ottmar Edenhofer, unter anderem Direktor des Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC), und Christoph M. Schmidt, Präsident des Leibniz-Instituts für Wirtschaftsforschung (RWI), in einem Positionspapier Stellung. In diesem Zusammenhang solle Deutschland auf einen im Laufe der Zeit steigenden Mindestpreis im Europäischen Emissionshandel drängen und gegebenenfalls eine nationale CO₂-Steuer erheben (vgl. Edenhofer/ Schmidt 2018, 4).
Während eine CO₂-Bepreisung somit als das wichtigste Instrument zur Verringerung des CO₂-Ausstoßes gilt, dürfe diese jedoch nach Thomas et al. (2019) nicht den zentralen Mechanismus bilden. Die Autor*innen heben in ihrer Arbeit über den CO₂-Preis als Instrument der Klimapolitik die sektoralen Ziele und Instrumente hervor, zu denen ein CO₂-Preis komplementär wirken könnte (vgl. ebd.). Beispielsweise sieht ihr Weg eine Anhebung der Energiesteuern auf Heizenergie, auch für die Industrie, und Kraftstoffe vor, mit dessen Einnahmen zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen gefördert werden können. Die Autoren blicken nicht nur auf die Verringerung des Emissionsausstoßes, sondern auch auf einen sozialen Ausgleich, der im Diskurs um CO₂-Bepreisung einen hohen Stellenwert erlangte (vgl. hierzu Bach et al. 2019a, Elmer et al. 2019, Frondel 2019, Gechert et al. 2019). Eine eingeführte CO₂-Bepreisung könnte unbeabsichtigte Folgen für bestimmte Bevölkerungsgruppen haben, die durch geeignete Entlastungsmaßnahmen verhindert werden können (vgl. Bach et al. 2019a, 3). In dieser Studie schlagen die Autoren vor, den CO₂-Preis stufenweise zu erhöhen und gleichzeitig die Stromsteuer sowie die EEG-Umlage zu senken (vgl. ebd, 28). Eine weitere Variante wäre eine „Klimaprämie“ mit integrierter Steuersenkung, wodurch Haushalte mit geringem Energieverbrauch entlastet und Haushalte mit hohem Energieverbrauch, und somit auch mit hohem Treibhausgasausstoß, stärker belastet werden (vgl. Elmer et al. 2019, 3). Als Quelle zur finanziellen Entlastung bestimmter Bevölkerungsteile wird zumeist auf die gewonnenen Steuereinnahmen verweisen (vgl. Frondel 2019, 2, Gechert et al. 2019, 55). Auf diese Weise könne man den Ausstoß von CO₂ stärker steuerlich belasten, während die Einnahmen simultan in die Entlastung der einkommensschwachen Haushalte gelenkt werden.
Die vorgestellten Studien und Aufsätze zur Bepreisung von CO₂ zeichnen ein einheitliches Bild: eine nationale Steuer auf CO₂ kann den europäischen Emissionshandel in wichtigen Bereichen ergänzen, einen Beitrag zum Erreichen der Klimaziele leisten und Anreize zur Entwicklung innovativer und umweltfreundlicher Technologien setzen. Ob das neue Klimapaket der Bundesregierung hierzu ausreicht wurde angezweifelt, sodass entgegen der darin enthaltenen Vorschläge eine stärkere Bepreisung auf CO₂ als wirksamer angesehen wurde. Eine CO₂-Steuer müsse alle wichtigen Bereiche umfassen und sollte laut einiger Forscher*innen zudem weitere Treibhausgase besonders aus der Landwirtschaft berücksichtigen. Neben den ökologischen Wirkungen einer CO₂-Bepreisung lenken mehrere Autoren einen Blick auf die sozialen Auswirkungen. Bei einer Mehrbelastung der Bevölkerung sollte der Großteil der steuerlichen Einnahmen in die Entlastung einkommensschwacher Haushalte fließen.
Literatur
Akademienprojekt ESYS (2019): Über eine CO₂-Bepreisung zur Sektorenkopplung: Ein neues Marktdesign für die Energiewende. Impuls des Akademienprojekts „Energiesysteme der Zukunft“, https://energiesysteme-zukunft.de/impuls-marktdesign/.
Bach, Stefan / Niklas Isaak / Claudia Kemfert et al. (2019a): Für eine sozialverträgliche CO₂-Bepreisung, DIW, Politikberatung kompakt, https://www.diw.de/documents/publikationen/73/diw_01.c.635193.de/diwkompakt_2019-138.pdf.
Bach, Stefan / Niklas Isaak / Claudia Kemfert et al.: Lenkung, Aufkommen, Verteilung: Wirkungen von CO₂-Bepreisung und Rückvergütung des Klimapakets, DIW aktuell 24, https://www.diw.de/de/diw_01.c.683659.de/publikationen/diw_aktuell/2019_0024/mono.html.
Delzeit, Ruth / Christine Merk (2019): Klimaschutz: Das Steak ist nicht unantastbar, Kiel Focus, Institut für Weltwirtschaft Kiel, https://www.ifw-kiel.de/de/publikationen/kiel-focus/2019/klimaschutz-das-steak-ist-nicht-unantastbar-12499/?pk_campaign=newsletter&pk_kwd=07-19&pk_source=email&pk_content=focus_klimaschutz
Die Bundesregierung (2019): Eckpunkte für das Klimaschutzprogramm 2030, https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975232/1673502/768b67ba939c098c994b71c0b7d6e636/2019-09-20-klimaschutzprogramm-data.pdf?download=1.
Edenhofer, Ottmar / Christoph M. Schmidt (2018): Eckpunkte einer CO₂-Preisreform, RWI Position #72, 1. Dezember 2018, http://www.rwi-essen.de/media/content/pages/publikationen/rwi-positionen/pos_072_eckpunkte_einer_CO₂-preisreform.pdf.
Edenhofer, Ottmar / Christian Flachsland (2018): Eckpunkte einer CO₂-Preisreform für Deutschland, MCC Working Paper 1/2018, https://www.mcc-berlin.net/fileadmin/data/B2.3_Publications/Working%20Paper/2018_MCC_Working_Paper_1_CO₂-Preisreform.pdf.
Elmer, Carl-Friedrich / Thorsten Lenck / Benjamin Fischer et al. (2019): Klimaschutz auf Kurs bringen. Wie eine CO₂-Bepreisung sozial ausgewogen wirkt, https://www.agora-verkehrswende.de/veroeffentlichungen/klimaschutz-auf-kurs-bringen/.
Felbermayr, Gabriel / Sonja Peterson / Wilfried Rickels (2019): Für ein duales System der CO₂-Bepreisung in Deutschland und Europa, Kiel Focus, Institut für Weltwirtschaft Kiel, https://www.ifw-kiel.de/de/publikationen/kiel-focus/2019/fuer-ein-duales-system-der-CO₂-bepreisung-in-deutschland-und-europa-0/.
Fischedick, Manfred / Stefan Thomas / Thomas Götz et al. (2019): Bepreisung der Klimawirkung von Treibhausgasemissionen erfordert Flankierung durch zusätzliche Instrumente und stärker langfristige Ausrichtung, Diskussionspapier, Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie gGmbH, https://idw-online.de/de/attachmentdata73041.pdf.
Frondel, Manuel (2019): CO₂-Bepreisung in den nicht in den Emissionshandel integrierten Sektoren: Optionen für eine sozial ausgewogene Ausgestaltung, Studie BDEW, https://www.bdew.de/media/documents/20190709_Studie-CO₂-Bepreisung_BYKgJtF.pdf.
Graichen, Patrick / Thorsten Lenck (2018): Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr, Impuls, Agora Energiewende, https://www.agora-energiewende.de/fileadmin2/Projekte/2017/Abgaben_Umlagen/147_Reformvorschlag_Umlagen-Steuern_WEB.pdf.
Gechert, Sebastian / Katja Rietzler / Sven Schreiber et al. (2019): Wirtschaftliche Instrumente für eine klima- und sozialverträgliche CO₂-Bepreisung, IMK Studie, https://www.boeckler.de/pdf/p_imk_study_65_2019.pdf.
Herzig, Linus / Oldag Caspar (2019): CO₂-Preise: eine Idee, deren Zeit gekommen ist. Bestehende Instrumente und aktuelle Debatten in Europa und den G20, Germanwatch, https://www.germanwatch.org/sites/germanwatch.org/files/Germanwatch-CO₂-Preise-EU-G20%2C%2017.07.2019_0.pdf
Kemfert, Claudia / Sophie Schmalz / Nicole Wägner (2019): CO₂-Steuer oder Ausweitung des Emissionshandels: Wie sich die Klimaziele besser erreichen lassen, DIW aktuell 20, https://www.diw.de/sixcms/detail.php?id=diw_01.c.672969.de.
Mattauch, Linus / Felix Creutzig / Nils aus dem Moore et al. (2019): Antworten auf zentrale Fragen zur Einführung von CO₂- Preisen, Scientists for future, https://zenodo.org/record/3371150#.XhyiHohCeUk.
Richstein, Jörn / Karsten Neuhoff (2019): CO₂-Differenzverträge für innovative Klimalösungen in der Industrie, DIW aktuell 23, https://www.diw.de/de/diw_01.c.679530.de/publikationen/diw_aktuell/2019_0023/CO₂_differenzvertraege_fuer_innovative_klimaloesungen_in_der_industrie.html.
Schäfer, Michael (2019): Dem Ziel Verpflichtet II CO₂ – Mindestpreise für die Umsetzung des Kohleausstiegs: Forderungen des WWF Deutschland, https://www.wwf.de/fileadmin/fm-wwf/Publikationen-PDF/WWF-Studie-CO₂-Mindestpreise2019-Forderungen.pdf.
Thomas, Stefan / Manfred Fischedick / Lukas Hermwille et al. (2019): Ein CO₂-Preis als Instrument der Klimapolitik: notwendig, aber nur im Gesamtpaket wirkungsvoll und sozial gerecht, Wuppertal Institut Paper Nr. 195 2/2019, https://epub.wupperinst.org/frontdoor/index/index/docId/7340.
Umweltbundesamt (2019): Der Europäische Emissionshandel, https://www.umweltbundesamt.de/daten/klima/der-europaeische-emissionshandel#textpart-1.