Elbridge A. Colby: Strategy of Denial. American Defense in the Age of Great Power Conflict
11.10.2022
Elbridge A. Colby umreißt hier die aktuellen Strategiediskussionen und -entwicklungen der USA im Bereich der Nationalen Sicherheits- und Verteidigungsstrategie. Der hier vorgelegte Denial-Ansatz basiere auf der Prämisse, dass nur schlechte Strategien einzig militärische Konflikte als Endpunkte von Auseinandersetzungen antizipierten. Hinzu kämen die Bedeutung der Verlässlichkeit der USA gegenüber ihren Partnern sowie die steigende Einbindung der Verbündeten, insbesondere aufgrund der US-Schwerpunktsetzung im Asien. Axel Gablik hat das Buch für uns rezensiert. (tt)
Eine Rezension von Axel Gablik
Anders als in Deutschland, wo die Absicht, erstmalig eine umfassende Nationale Sicherheitsstrategie zu erarbeiten, mit eher gebremstem öffentlichen Interesse aufgenommen wurde – das kurze Zeit später auch wieder verschwand –, ist das Verfassen strategischer Dokumente für das US-amerikanische Regierungssystem kein politischer Ausnahmefall, sondern geübte Dauerpraxis. Jeder Secretary of Defense ist gesetzlich verpflichtet, spätestens ein Jahr nach einem Wechsel der Administration, auch zu Beginn einer zweiten Amtszeit und gegebenenfalls anlassbezogen eine National Defense Strategy (NDS) vorzulegen. Das sicherheitspolitische, strategische Dachdokument zur NDS ist die National Security Strategy (NSS) des US-Präsidenten. Seit den 1980er-Jahren ist das Weiße Haus angehalten, jedes Jahr eine NSS zu veröffentlichen. Clinton war vorbildlich, er präsentierte sieben dieser Dokumente; sein Nachfolger George W. Bush beließ es bei zweien, ebenso Obama. Die Trump-Administration folgte dem Beispiel und lieferte im Dezember 2017 ihre NSS ab und danach legte der damalige Secretary of Defense, James Mattis, die darauf aufbauende NDS fristgerecht im Januar 2018 vor. Biden wiederum bleibt bislang, auch deutlich mehr als ein Jahr nach Amtsantritt, - außer einer „Zwischenlösung“ vom März 2021 – eine NSS schuldig. Das Weiße Haus kündigte inzwischen an, im September 2022 sei mit der Vorlage der NSS zu rechnen. Mithin dürfte kurz darauf die NDS folgen. Die „unprovoked invasion“ der Ukraine durch Russland brachte den Zeitplan gehörig durcheinander. Die NDS ist der Ausgangspunkt für eine Reihe weiterer Strategiepapiere, wie die National Military Strategy; die Nuclear Posture Review und die Missile Defense Review sollen in die NDS 2022 einfließen. Die NDS ist allerdings auch das entscheidende Grundlagendokument für den Haushalt des Pentagon, und der Kongress bewertet einen Haushaltsentwurf auch vorrangig auf der Grundlage der NDS.
In den USA haben sich neben den klassischen Leitmedien eine Reihe von einschlägigen Medienplattformen auf Sicherheitspolitik und Militär im weitesten Sinne spezialisiert. Militärstrategie wird öffentlich rege diskutiert, debattiert, und sie hat publizistisch immer Konjunktur, nicht nur in den Jahren, in denen die Administration beziehungsweise das Pentagon seiner Vorlageverpflichtung nachzukommen hat.
So wenig eine Strategieentwicklung im US-amerikanischen Regierungssystem also einen politischen Ausnahmefall darstellt, so wenig ist es eine akademische Randerscheinung, sich in den sicherheits- und militärpolitisch orientierten Think-Tanks mit Militärstrategie zu befassen, nicht zuletzt mit dem Anspruch verbunden, Impulse für die offizielle nationale Sicherheitsstrategie zu geben. Elbridge A. Colbys „The Strategy of Denial“ ist Teil dieses fortlaufenden Strategiediskurses. Oberflächlich betrachtet scheint Colby eine Art Lehrbuch vorzulegen, das abstrakt – „deductively“ wie Colby schreibt –, nur gelegentlich durch sehr kurze historische Bezüge aufgelockert, die „importance of alliances“ diskutiert, die strategische Rolle einer erstrebenswerten „regional balance of power“ skizziert, die Bedeutung von glaubwürdigem Handeln hervorhebt und dabei Entscheidungsgrundsätze nach verteidigungsfähigen und nicht-verteidigungsfähigen Partnern erläutert, zu den Bedingungen eines Limited War ausführt und wie man ihn vorteilhaft gestalten muss, und andere Faktoren einer US-amerikanischen Strategie im Zeitalter der Great Power Competition – oder künftig vermehrt vorkommender Strategic Competition – beleuchtet. Colby hält seinen methodischen Plan in allen Bereichen durch: Ansprechen, Bewerten, Folgern. Im ersten Teil präsentiert er Grundsätzliches zu einer geopolitischen Strategie. Die für die Umsetzung dieses strategischen Überbaus notwendige Militärstrategie folgt – wiederum konsequent abgeleitet – im zweiten Teil. Ja, es geht um den Hegemonieaspiranten China, und wie sich die USA strategisch gegenüber der aufstrebenden Volksrepublik positionieren sollten. Könnten die durch Colby gewissenhaft herausgearbeiteten Faktoren einer US-amerikanischen Militärstrategie auch tatsächlich erfolgreich angewendet werden? Und um was zu erreichen? Bliebe man auf dieser Ebene der Betrachtung von Colbys Buch – wie plausibel ist das alles? –, käme man am Ende der Lektüre zu einem mehr oder weniger ausgeprägtem „So what?“ Und man hätte gleichzeitig die interessanten strategischen Perspektiven, die Colby anbietet und erläutert, nicht wahrgenommen.
Colby ist Vertreter einer Denkrichtung, die Strategie als Kriegsverhinderung im weitesten Sinne begreift, und Militärstrategie als einen unabdingbaren Faktor im sicherheitspolitischen Handlungsspektrum einsortiert. Colby lässt keinen Zweifel an seiner Kernabsicht „to promote peace“. Oder anders gesagt: Militärstrategie, konsequent aus sicherheitspolitischen Interessen und Handeln abgeleitet, habe ihren Zweck erfüllt, wenn sie einen Krieg mit China zu verhindern hilft. Um dies leisten zu können, müsse sie allerdings – für einen Gegner glaubhaft – die USA und ihre Verbündeten in die Lage versetzen, einen militärischen Konflikt auch erfolgreich zu bestehen, eine Variation des „si vis pacem para bellum“. Dieser Ansatz erinnert unter anderem sehr an westliches militärstrategisches Denken in den 1960er-Jahren, als sich dieses von der Vorstellung einer Militärstrategie als eines bloßen Kriegsführungskonzeptes löste und das Vermeiden eines Krieges als den „Ernstfall“ verstand, unter Wahrung der nationalen Sicherheitsinteressen, zuvörderst die der territorialen Integrität. Das Mittel der Wahl war ab 1967 die Strategie der Flexible Response, also die Abschreckung auf der Basis von glaubwürdiger Operationsführung und des aus Sicht des Gegners für ihn unberechenbaren Risikos bei einem Angriff.
Abschreckung ist auch das, was Colby gegenüber der Volksrepublik China favorisiert, um die unstrittigen strategischen Ziele der USA zu erreichen: „to provide Americans with physical security, freedom, and prosperity“. Der strategische Kern ist eine „anti-hegemonic coalition“, die mit den militärischen Ressourcen der USA und ihrer Partner in der Lage sein soll, Chinas Aspirationen einzudämmen. Oder anders: Geeint durch gemeinsame strategische Interessen könnten die Partner eine „Strategy of Denial“ umsetzen, die den völkerrechtswidrigen Zugriff Chinas auf Ressourcen, auf Territorien, letztendlich auf Entscheidungsprozesse und nationale Interessen anderer Staaten vor allem schon weit im Vorfeld solcher Aktivitäten zu verweigern hilft. Allerdings besteht im pazifischen Raum keine ausdrückliche Sicherheitsarchitektur wie sie die NATO besitzt – die South East Asia Treaty Organization war aus vielen Gründen schon lange vor ihrer offiziellen Abwicklung 1977 gescheitert. Eine Koalition in Colbys Sinne könne nur funktionieren, wenn die USA überzeugend ihr „commitment“ und ihre „credibility“ als Partner darstellen könnten. Keine leichte Zielvorgabe, das weiß auch Colby, vor allem, wenn die regionalen, geografisch China-nahen Partner mutmaßen könnten, dass sich Washington mit bestimmten Positionen leicht täte, wenn man sich zwischen sich und dem Kontrahenten einen ganzen Ozean wisse. Um diese und andere Punkte auszuräumen, müsse die US-amerikanische Seite Transparenz herstellen, wie Colby ausführt. Dazu müssten sich die USA offen positionieren, wer gegenüber einem Aggressor wie China, und auch Russland, im Falle des Falles tatsächlich verteidigt werden könnte, welche eigenen Risiken die USA zu tragen bereit und auch in der Lage wären, wirksam umzusetzen. Und was sie von ihren Partnern erwarteten, damit eine Verteidigung auch funktionieren könne. Und wenn die USA ein solches Versprechen eingegangen seien, dann wäre es nicht nur Verpflichtung gegenüber dem Partner, sondern es wäre vor allem hinsichtlich der strategischen Glaubwürdigkeit notwendig, dieses Beistandsversprechen auch zu erfüllen. Eine wesentliche Prämisse für eine solche strategische Position ist allerdings, dass die USA nicht selbst als Aggressor wahrgenommen werden, sondern als ein Akteur, der auf Provokationen des Hegemonieaspiranten China reagiert, mit Bedacht und nicht konflikttreibend und nicht entgegen der Interessen seiner Partner handelnd. Dass sie aber genau die gegenteilige Rolle in den USA sieht, verbreitet die Volksrepublik China auf allen Plattformen. Entscheidend ist, dass die Partner das Handeln Washingtons nicht als nachteilig betrachten, und vor allem nicht diejenigen, die sich gegenwärtig als „fence sitter“ großer Aufmerksamkeit aus Peking wie auch aus Washington sicher sein können.
Es erfordert keine große analytische Anstrengung, die Hintergründe für Colbys strategische Aussagen zu identifizieren. 2017/18 war Colby als Deputy Assistant Secretary of Defense for Strategy and Force Development einer der führenden Beamten bei der Entwicklung der NDS 2018. Insofern überrascht es nicht, dass die NDS 2018, die neben den Zielvorgaben „build a more lethal force“ und der Reformierung der Planungs- und Entscheidungsabläufe im Pentagon selbst, die elementare Notwendigkeit von Bündnispflege und Partnerschaft einfordert, mehr als nur ein Bezugsdokument unter vielen anderen ist – es ist die Blaupause für Colbys Ausführungen. Wenn man so will: Colby erklärt in seinem Buch, was denn die Absichten und Hintergründe der NDS 2018 gewesen sind, und dass sie unverändert Gültigkeit haben – es bereitet ein gewisses intellektuelles Vergnügen, wie Colby dabei den offenen NDS-Bezug nicht zuletzt mit seiner „Ansprechen-Bewerten-Folgern“-Methode vermeidet. Er erwähnt das Strategiepapier explizit auch nur an einer Stelle als das Dokument, das der US-amerikanischen Militärstrategie die entscheidende Richtung hinsichtlich China gegeben habe. Also eine geschickt subkutan formulierte Rechtfertigung des eigenen Denkens, bevor eine neue NDS vorgelegt wird? Im Vergleich zu anderen Politikfeldern, wie zum Beispiel die Klimapolitik, die Gesundheitspolitik, die bei einem Wechsel der Administration deutlichen Schwankungen unterliegen können, zeichnet sich die US-amerikanische Verteidigungspolitik durch eine stabile Kontinuität aus, parteiübergreifend gestützt. Es war schon im Januar 2021 deutlich geworden, dass die Biden-Administration nicht an den Eckpfeilern der NDS (2018) rütteln wird: sicherheitspolitischer Schwerpunkt China und damit auch der militärstrategische Schwerpunkt im Pazifik, ausdrückliche Einbeziehung der Verbündeten und Partner. Was sich nach dem 20. Januar 2021 aber nach kürzester Zeit drastisch änderte, war die Perspektive auf Verbündete und Partner. Während sein Amtsvorgänger Bündnisse und Partnerschaften nicht zuletzt als Belastung abqualifiziert hatte – vor allem dann, wenn sie sich partout zu weigern schienen, den Vorgaben aus Washington zu folgen –, sieht Biden in diesen Bündnissen und Partnerschaften einen entscheidenden asymmetrischen Vorteil gegenüber einem China, das nicht über solche Bündnisse verfügt. Der Aufbau und die Pflege der „anti-hegemonic coalition“ gegen China ist genau eines der Leitmotive Colbys.
Secretary of Defense Lloyd Austin hat seit Januar 2021 keinen Zweifel daran gelassen, wie militärstrategisch wichtig Verbündete für die USA sind, und wie dies mit dem Begriff „integrated deterrence“ zusammenpasst. Ende 2021 begann das Pentagon vermehrt damit – vielleicht schon ahnungsvoll, dass sich die NDS deutlich verzögern könnte –, auf vielen Ebenen, nicht zuletzt gegenüber den Verbündeten und Partnern, seine strategischen Absichten zu erläutern. Gleichzeitig mit dem Haushaltsentwurf für das Fiscal Year 2023 legte Austin ein Fact Sheet zur NDS 2022 vor. Man gelangt nicht einmal in die Nähe der Grenzen der Interpretation, um nicht nur Ähnlichkeiten, sondern die Kontinuitäten von der NDS 2018 zu ihrer Nachfolgerin zu erkennen. Mögen sich die Begrifflichkeiten auch ändern, die Interessen und Ziele sind unverändert. 2018 priorisierte das Pentagon erstmals mit allem Nachdruck China als den „strategic competitor“, der „predatory economics“ nutze, um unter anderem seine Nachbarn einzuschüchtern. An dieser Perspektive wird sich auch in der neuen NDS nichts ändern, China ist der „pacing threat“. Russland war 2018 an die zweite Stelle gesetzt worden. 2022 ist Russland eine „acute threat“, die zweifellos die sicherheitspolitische Aufmerksamkeit auf sich zieht und wichtige Ressourcen bindet. Aber kurz nach dem russischen Angriff auf die Ukraine versicherte die Biden-Administration, man werde seine Verbündeten und die Ukraine nach Kräften gegen die russische Bedrohung unterstützen – aber der strategische Schwerpunkt bleibe unverändert der Pazifik. Die Ergebnisse der Global Posture Review des Pentagon vom November 2021 hatten ein deutliches und erwartetes Votum für den Indo-Pazifik ausgeworfen, ohne allerdings Grundsätzliches an der bisherigen Stationierung US-amerikanischer Verbände weltweit zu verändern. Auch wenn unmittelbar nach dem 24. Februar 2022 der Kräfteumfang temporär im European Command auf über 100.000 Soldat*innen stieg und sicherlich auch einige Verlegungen an die Ostflanke der NATO dauerhaft sein werden, besitzt das Indo-Pacific Command unverändert oberste personelle und ressourcenbindende Priorität.
China wird nicht deswegen zu einem Gegner, erläutert Colby, weil es beispielsweise die U.S. Navy im Schiffsbau inzwischen scheinbar mit Leichtigkeit auf den zweiten Platz verwiesen hat. China wird auch nicht dadurch zum Gegner, weil es bis 2049 die amerikanischen Streitkräfte insgesamt in ihrer Leistungsfähigkeit überholt haben will. Es werde aber zu einer Bedrohung hinsichtlich seiner Ziele, die China bis spätestens 2049 auf der Grundlage dieser militärischen Hochrüstung erreichen will – da sind die chinesischen Strategiepapiere sehr eindeutig, auf die Colby in dem Kapitel „Beijing’s Best Strategy“ Bezug nimmt. China hat zum Beispiel mit seinem Ausbau von Inseln, Riffen und anderen Erhebungen im Südchinesischen Meer, die vor Jahren nur bei Niedrigwasser sichtbar wurden, nicht nur die United Nations Convention on the Law of the Sea unterlaufen – das einschlägige Urteil des Internationalen Gerichtshofs von 2016 ignoriert China unverändert und hartnäckig –, sondern auch militärische Positionen aufgebaut, um mittels eines „Anti-Access/Area-Denial“-Konzepts die regionale „balance of power“ empfindlich zu stören. Diese klassisch militärischen Maßnahmen, die auch in die Fähigkeit zur Power Projection einfließen, würden flankiert durch Pekings „grey zone activities“, in denen zum Beispiel die Fischereiflotten und die chinesische Küstenwache koordiniert und durchaus sehr robust gegenüber anderen Anrainern im Südchinesischen Meer auftreten. Die klarformulierte Absicht, Taiwan spätestens bis zum 100. Geburtstag der Volksrepublik wieder mit dem Reich der Mitte zu verbinden, sei nur mit einer immensen Aufrüstung umsetzbar, die China gegenwärtig mit Nachdruck betreibe.
Das Kernprinzip „strenghten Alliances and attract new partners" sollte 2018 das Leitmotiv in der „Great Power Competition“ mit China sein. Die „America-First“- und „Make-America-Great-Again“-Kommunikation (nachfolgend auch MAGA-Kommunikation genannt) des US-Präsidenten, der die NDS gebilligt hatte, war allerdings die Hürde, die die NDS zu keinem Zeitpunkt überwinden konnte. Das Verdikt Trumps, die NATO sei obsolet, hat niemand als den unglücklichen oder besonders ausgeklügelten Versuch gedeutet, Reformen der NATO anzustoßen. Auch wenn zum Beispiel Mark Esper während seiner kurzen Amtszeit 2019/2020 wiederholt seinem Commander in Chief meldete, wie weit sein Department in der Umsetzung der Nationalen Verteidigungsstrategie gekommen sei, die mit der NDS verbundene und erhoffte strategische Wirkung konnte sich gegenüber der MAGA-Kommunikation des US-Präsidenten niemals entfalten. In seinem unilateralen Verständnis internationaler Beziehungen definierte Trump die Qualität (= Nutzen für die USA) von Allianzen und Partnerschaften durch die Bereitschaft der Partner und Alliierten, sich an Stationierungskosten von US-Streitkräften zu beteiligen – eine Stärkung von Bündnissen und das Gewinnen neuer Partner gegenüber China blieben damit letztendlich Makulatur. Deutschland war aus Sicht des Weißen Hauses nicht nur ein säumiger Zahler, sondern das Paradigma eines sicherheitspolitischen Trittbrettfahrers auf US-Haushaltskosten, den man angesichts seiner offenbar hartnäckigen Verweigerung des Zwei-Prozent-Ziels mit Truppenabzug und der Verlegung von Hauptquartieren abstrafen müsse. Ähnlich rigoros verfuhr Trump während der Stationierungsverhandlungen mit Japan und Korea, und selbst der Five-Eyes-Partner Australien nahm sich hinsichtlich der US-amerikanischen Brachialdiplomatie im Pazifik gegenüber dem großen Partner etwas zurück. Canberra beschnitt die jährliche Routineverlegung von Marines nach Nordaustralien, und bei der Frage, ob die USA in Australien Mittelstreckenraketen stationieren könnten, holte sich Mark Esper eine deutliche Abfuhr. Einmal abgesehen davon, dass Chinas Verhalten in der Covid-19-Pandemie und seine sicherheitspolitischen Aspirationen erheblich die Risikobewertung der US-Partner 2020/2021 beeinflussten, schien der Wechsel zur Biden-Administration im Umgang mit den Alliierten und Partnern und deren Perspektive auf die USA eine Bremse zu lösen . AUKUS wäre unter Trump keine Option gewesen, die Wiederbelebung des QUAD-Formats mit Indien, Japan und Australien auch nicht. Colby betont wiederholt, dass es vor allem auf die Glaubwürdigkeit der USA als verlässlichen Partner in der Krise ankommt. Diese Glaubwürdigkeit habe Trump nicht aufbauen können – er gefiel sich zu sehr in der Rolle des Zuchtmeisters in Finanzfragen.
Colby bleibt konsequent auf seiner strategischen Betrachtungshöhe und begeht nicht den Fehler, sich mit taktischen Empfehlungen oder gar Konkretisierungen hervorzutun – keine Spekulationen über den Umfang der US-amerikanischen Streitkräfte, kein Statement zu der seit Jahren schwelenden Frage, über welche Zahl an seegehenden Einheiten die U.S. Navy verfügen müsse, um einem Gegner wie China Paroli bieten zu können, keine Detailanalyse zu Fähigkeiten und Kapazitäten (sind zehn Flugzeugträgergruppen ausreichend oder gar zu viel?) oder welches AI-Fenster man denn aufstoßen müsse, um im Bereich der „disruptive technologies“ nicht den Anschluss zu verlieren, oder um gegenüber Hacker-Gruppen aus den Schurkenstaaten in der Vorhand zu bleiben.
Colby setzt bei seiner Leserschaft einiges an sicherheitspolitischem und militärischem Wissen voraus. Aber auch wenn man nicht auf der Höhe der aktuellen US-amerikanischen Diskussionen sein sollte, eröffnet Colby aufschlussreiche Perspektiven in deren Strategiediskussionen und -entwicklungen. Darüber hinaus bietet Colbys literatur- und quellensatter, keineswegs exotisch-allein in der Strategielandschaft stehender „Denial“-Ansatz auch für Leser*innen außerhalb der USA sehr schlüssige Denkanstöße, nicht nur hinsichtlich der pazifischen Region. Diese Denkanstöße regen unter anderem überzeugend dazu an, den europäischen Tellerrand nicht mehr länger als strategischen Grenzzaun zu pflegen. Letztendlich basiert „Strategy of Denial“ auf der Annahme, dass es eine schlechte Strategie sei, wenn alle Wege nur in einen militärischen Konflikt führten. Colby präsentiert nicht den militärischen Hammer, der jegliche strategischen Problemstellungen zu Nägeln degradiert. Diese hoch-risikoreiche Eindimensionalität sucht man bei ihm vergeblich.