Martin Florack / Karl-Rudolf Korte / Julia Schwanholz (Hrsg.): Coronakratie. Demokratisches Regieren in Ausnahmezeiten
10.03.2021
Wie belastbar sind Demokratien in Ausnahmezeiten? So lautet die zentrale Frage dieses Sammelbandes, in dem eine Zwischenbilanz der bisherigen deutschen Corona-Politik gezogen wird und der „Reaktionen von Politik und Gesellschaft aus verschiedenen Perspektiven illustriert“. Die Pandemie stelle eine besondere Herausforderung für die Demokratie dar, so Rezensent Michael Kolkmann. Doch die Zwischenbilanz könne uns optimistisch stimmen, halten die Herausgeber fest: Für die Bundesrepublik habe sich bisher gezeigt, „wie resilient und stabil“ unsere Demokratie in der Krise geblieben sei.
Eine Rezension von Michael Kolkmann
Seit gut einem Jahr hält die Corona-Pandemie die deutsche wie auch internationale Politik in Atem. Nach einer ersten Lockdown-Phase im Frühjahr 2020 entspannte sich die Situation im Sommer, bevor es im Oktober und November zu einer weiteren Lockdown-Phase kam, die in den Grundzügen bis heute anhält. Inzwischen lassen sich auch in der wissenschaftlichen Beschäftigung mit der Corona-Pandemie unterschiedliche Phasen unterscheiden. Nach einer Reihe von Beiträgen in Zeitungen und Zeitschriften ist mit dem nun veröffentlichten Band „Coronakratie“ der erste politikwissenschaftliche Sammelband zum Thema erschienen. Und um es vorwegzunehmen: Das Werk setzt Standards und dürfte mit Blick auf Anspruch, Umfang und empirische Befunde zum Thema von anderen Werken so schnell nicht erreicht werden.
Den Herausgebern Martin Florack, Karl-Rudolf Korte und Julia Schwanholz ist für ihren „Konzeptband“ (11) eine beachtliche Leistung gelungen: nicht nur, dass sie es inmitten der Pandemie geschafft haben, innerhalb kurzer Zeit Beiträge von zwei Dutzend Autor*innen zu diesem Band zu versammeln, sondern sich auch auf vielfältige Weise aus interdisziplinärer wissenschaftlicher Perspektive mit einem Untersuchungsgegenstand zu beschäftigen, der von seinem Umfang wie von seinen Konsequenzen her noch nicht abschließend einzugrenzen und zu bewerten ist.
Auf vielfältige Weise hat die Pandemie gezeigt, wie wichtig fachwissenschaftliche Analyse und Expertise sind. Für gemeinhin kann man Experten in der Krise von denen für die Krise unterscheiden. Erstere waren mit Ausbruch der Krise gefragt – und sind es bis heute: Virologen, Immunologen und verwandte Forscher, die auf unterschiedlichen Kanälen mit politischen Akteuren sowie mit der Öffentlichkeit über Aktionen wie Reaktionen zur Bekämpfung des Corona-Virus kommuniziert haben. Parallel waren aber auch Letztere gefragt – und werden es wohl in Zukunft noch stärker sein: Sozial- und Geisteswissenschaftler vor allem, die darauf schauen, welche Handlungsoptionen in konkreten Entscheidungen zur Verfügung standen und wie politische Akteure in der Krise gehandelt haben, insbesondere welche Handlungsspielräume ihnen zur Verfügung standen und wie sie diese genutzt haben (oder eben auch nicht). Damit geraten unterschiedliche Politikfelder wie die Gesundheits-, die Bildungs- und die Wirtschaftspolitik in den Fokus, aber auch politisches Handeln auf unterschiedlichen Ebenen: von der kommunalen über die Landes- und Bundes- bis hin zur europäischen Ebene. Ein weiterer Bereich sind in diesem Kontext die Bestimmungsfaktoren, die das Verhältnis zwischen Wissenschaft und Politik prägen.
Die Herausgeber von „Coronakratie“ formulieren eingangs die grundlegenden Fragen des Bandes: „[W]as zeichnet gutes Politikmanagement in der Pandemie aus? Wie ist es um dessen zentrale Konzepte, wie Kontrolle, Kommunikation, Meinung und Einfluss bestellt? Welche Interessenlagen und Machtkonstellationen dominieren in der Pandemie und wie wird (Expert*innen-)Wissen generiert und genutzt? Kurz: Wie belastbar und widerstandsfähig sind Demokratien in Ausnahmezeiten?“ (11) Zugleich weisen sie auf die Unbestimmtheit und Vorläufigkeit erster Befunde hin – Redaktionsschluss des Bandes war Oktober 2020 –, denn alle in diesem Band enthaltenen Überlegungen sind in doppelter Hinsicht vorläufig: „weder waren zum Zeitpunkt der Fertigstellung alle Entwicklungstendenzen erkennbar. Denn gerade das Pandemiegeschehen der so genannten zweiten Welle im Herbst offenbarte die beschränkten Möglichkeiten, die Dynamiken seriös vorherzusehen. Noch konnte vor diesem Hintergrund wirklich gesichert sein, welche langfristigen Konsequenzen und Antworten sich aus der Corona-Pandemie für die oben gestellten Fragen ergeben würden.“ (11 f.)
Diese postulierte Vorläufigkeit wird in diesem Band auf spezifische Weise aufgefangen: „[E]inige Autorinnen arbeiten mit der Szenerie einer vollendeten Zukunft: Was wird gewesen sein? Damit rückt eine Denkfigur ins Blickfeld, im Präsens des Jetzt schon so zu tun als sei man bereits in der Zukunft angelangt. Das wertvolle Tempus des Futur II drückt eine Vermutung aus, dass eine vorausgedachte Handlung – in unserem Fall das demokratische Regieren – jetzt schon abgeschlossen sein wird.“ (11) Entstanden ist so ein Band, „der politikwissenschaftliche, soziologische, rechtswissenschaftliche, geschichtswissenschaftliche und praxisorientierte Momentaufnahmen zusammenführt und Herausforderungen für beziehungsweise Reaktionen von Politik und Gesellschaft aus verschiedenen Perspektiven illustriert“ (12).
Die Herausgeber begreifen die Texte als „Beitrag zur ‚informierten Spekulation‘. Denn der Gegenstand fordert uns als Sozialwissenschaftlerinnen geradezu zur diskursiven Intervention auf. Die Pandemie ist ein Stresstest für die Demokratie. Zugleich jedoch treibt uns die normative Grundhaltung an, dass sie diesen Stresstest überstehen muss. Egal, welche Opfer die Corona-Pandemie auf lange Sicht fordern wird, die Demokratie darf nicht dazu zählen.“ (12) Der titelgebende Neologismus „Coronakratie“ zielt genau auf diese besondere demokratische Herausforderung ohne jegliches historische Vorbild ab.
Fast thesenartig werden in dieser Einleitung wichtige Aspekte des Untersuchungsgegenstandes zusammengeführt: die Rolle des Nationalstaats scheint gestärkt worden zu sein, dies geht aber mit neuen Herausforderungen einher. Krisen sind die neue Normalität. Die autoritäre Versuchung bleibt der Schatten der Demokratie. Krisen und kritische Wegmarken hebeln nicht alle Pfadabhängigkeiten aus. Das Virus verstärkte bestehende Ungleichheiten und strukturelle Defizite in der Gesellschaft. Aber eine Krise alleine bewirkt noch keine automatischen strukturellen Veränderungen. Krisen sind nur Chancen, wenn man sie auch nutzen möchte. Vieles ging, „von dem wir bislang meinten, es sei unmöglich. Ausnahmezeiten sind Möglichkeitsmacher, im Guten wie im Schlechten“ (21). Bis dato abstrakte Gefahren von Freiheitsverlusten haben sich erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik konkret materialisiert. Mit jeder Lockerung der Maßnahmen wuchs die Wertschätzung der Freiheit (vgl. 19-22). Diesen Themen widmet sich der Band auf insgesamt fünf Untersuchungsfeldern.
Der erste große Teil des Bandes steht unter der Überschrift „Anordnen, Steuern, Managen: Politikmanagement und Frontakteure“. Karl-Rudolf Korte zum Beispiel führt zunächst in die Thematik ein, indem er unter dem Begriff des „kuratierten Regierens“ die erlebte Umwandlung rasanter, intransparenter Informationsverarbeitung in sortierte und erklärte politische Entscheidungen analysiert. Martin Florack und Julia Schwanholz stellen anschließend die systematische Grundlage für die weiteren Ausführungen vor und grenzen dabei zwei sehr vielfältige und komplexe Begriffe ab: Während sich Florack mit der „Krise“ als Dauerzustand des Regierens beschäftigt, skizziert Schwanholz den „Ausnahmezustand“ und bemerkt, dass die Pandemie zwar als Ausnahmezustand wahrgenommen werde, dies in staats- und verfassungsrechtlicher Hinsicht allerdings in Deutschland im Jahr 2020 unzutreffend ist, weil entsprechende Artikel im Grundgesetz fehlten.
Teil II („Teilnehmen, Teilhaben, Kontrollieren: Plenum und Arenen“) ergänzt die skizzierten Befunde: An dieser Stelle werden zentrale politische Akteure sowie ihre Interaktionen in den Blick genommen. Timo Grunden beleuchtet die Möglichkeiten und Grenzen der politischen Rede in Krisenzeiten. Julia Jennewein und Simone Korte-Bernhardt blicken auf die Landesparlamente und ihre Rolle in der Bewältigung der Corona-Krise. Claudia Landwehr und Armin Schäfer beschäftigen sich mit theoretischen wie ganz praktischen Aspekten des Begriffs der Repräsentation („Zwischen technokratischer und populistischer Versuchung“) und konstatieren: „[I]n akuter Not greifen parlamentarische Routinen nicht, aber die Gefahr droht, dass dauerhaft eine Verschiebung stattfindet, bei der nicht länger um den richtigen Weg gestritten wird, sondern technokratisch durchregiert wird“ (136). Im Vergleich mit der Reaktion der Trump-Administration in den Vereinigten Staaten arbeiten sie zentrale Bestimmungsfaktoren der bundesdeutschen Reaktion auf die Pandemie heraus und diskutieren abschließend die Frage, welche Rolle Bürgerräte in der Pandemie spielen könnten.
Dennis Michels identifiziert das Corona-Virus als „Katalysator digitaler Demokratie“ und greift in diesem Kontext die politische Willensbildung in Parlament, Parteien und Zivilgesellschaft auf. Und Marcus Höreth fragt mit Blick auf die Opposition in der „coronakratischen“ Republik, ob diese eher als „Gegenspieler“ oder als „Mitspieler“ der Regierung zu klassifizieren ist und bezieht sich diesbezüglich mit dem Westminster- sowie dem republikanischen Modell auf unterschiedliche Oppositionsmodelle. Was an dieser Stelle fehlt: ein dezidiertes, problemorientiertes Kapitel zum Deutschen Bundestag als dem Parlament auf Bundesebene, das zwangsläufig im Mittelpunkt steht, wenn etwa die Frage aufgeworfen würde, ob in der Corona-Krise nach der „Stunde der Exekutive“ womöglich eine „Stunde der Legislative“ im Sinne einer Parlamentarisierung der Corona-Krisenreaktion folgen kann – und wie diese aussehen könnte.
In Teil III („Kommunizieren, Senden, Verschwören: Meinungen und Einfluss“) stehen weitere Akteure wie die Medien, die Wissenschaft sowie die politischen Parteien im Fokus. So untersucht zum Beispiel Ursula Weidenfeld das Feld von Politik und Expertise und thematisiert das „Primat der Politik“ während der verschiedenen Etappen der Pandemiebekämpfung. Peter Dausend ergänzt eine journalistische Perspektive auf die Corona-Krise. Sebastian Bukow vermisst das Feld der Parteien („Zwischen Selbstvergewisserung und Aufbruch“) und Isabelle Borucki thematisiert die Kommunikation von Parteien und Regierung („Kampf um Einfluss im Zeichen des Virus“) und bilanziert unter anderem den Kampf um Einfluss und Deutungsmacht angesichts neuer Kommunikationsphänomene.
Der vierte Teil trägt den Titel „Interessieren, Durchsetzen, Blockieren: Macht und Organisation“. Till van Treeck stellt an dieser Stelle das Leitbild der Resilienz vor, das die im wirtschaftspolitischen Diskurs bereits seit Langem verankerten Leitbilder der Stabilität und der Nachhaltigkeit ergänzen sollte. Britta Rehder vermisst das Spannungsfeld von organisierten Interessen sowie des Staates und fragt nach den diesbezüglichen Gewinnern und Verlierern der Corona-Krise. Maximilian Schiffers ergänzt dieses Themenfeld durch die Berücksichtigung der sogenannten „unorganisierten“ Interessen und nimmt dabei vor allem „zivilgesellschaftliche Akteurinnen, wie Nichtregierungsorganisationen (NGOs), Bewegungsorganisationen sowie Kampagneninitiativen“ (223) in den Blick. Klassische Policy-Perspektiven bieten die Beiträge von Julia Rakers zur Migrationspolitik sowie von Helene Gerhards zur Biopolitik („Wie man etwas in der Pandemie für’s Leben lernt“).
Im fünften Teil („Erforschen, Beraten, Erinnern: Wissen und Nicht-Wissen“) werden Aspekte der aktuellen Krise in einen größeren Kontext eingeordnet. Vor allem die historische Komponente mit Blick auf die Pest und die spanische Grippe bietet einen interessanten Mehrwert (Benjamin Scheller). Dazu vergleicht Marcus Böick die Krise von 2020 mit dem Umbruch von 1990. Außerdem untersucht Andreas Busch die Nutzung von politikberatenden Institutionen während der Corona-Pandemie im Vergleich und berücksichtigt dabei die Bundesrepublik Deutschland, Großbritannien und die Vereinigten Staaten sowie insbesondere deren spezifische Politikberatungssysteme.
In einem mit „Nachwort“ betitelten Schlusskapitel führt Gert Scobel einige der zentralen Punkte der vorangegangenen Beiträge zusammen. So bilanziert er etwa: „Selten gab es in den letzten Jahrzehnten eine so engmaschige, zugleich aber auch umstrittene wissenschaftliche ‚Begleitung‘ politischen Entscheidens. Entsprechend lässt sich politisches Handeln, wie dieser Band nahelegt, nicht nur als kuratiertes Handeln und Denken für andere und für das Gemeinwohl deuten. Politisches Handeln wurde selbst zu einem Beispiel betreuten Handelns, wobei zuweilen für die Öffentlichkeit völlig unklar blieb, wer am Ende wen von was und mit welchen Daten und Argumenten überzeugte. Kein Wunder, dass mit der Kritik an der Effizienz politischer Problemlösungen zunehmend heftig über das Proprium der Politik selbst gestritten wurde. Es zeigte sich, dass Politik in der Auseinandersetzung mit Fakten und den Wissenschaften eine Optimierung des komplexen demokratischen Prozesses der Urteilsfindung erfordert, zumal die Entscheidungen der Politik anders als in anderen Fällen sichtbare Auswirkungen auf Leben und Tod von Menschen haben“ (329).
Am Ende kann der inhaltliche Bogen zurück zur Einleitung der Herausgeber geschlagen werden. Die Zwischenbilanz der bisherigen Corona-Politik „kann uns optimistisch stimmen“, wie die Herausgeber feststellen: „für die Bundesrepublik hat sich bisher gezeigt, wie resilient und stabil unsere Demokratie in der Krise geblieben ist. Dabei waren und sind die politischen Institutionen und auch Medien, Wissenschaft und Wirtschaft einem schweren Stresstest ausgesetzt, den sie insgesamt bisher gut bewältigt haben“ (19).
In summa summarum sind in diesem Band in inhaltlicher Sicht alle nur denkbaren Aspekte berücksichtigt; es bleibt diesbezüglich kaum ein Wunsch offen. Dabei gelingt es in der Regel, die aktuellen empirischen Befunde stets mit grundlegenden systematischen Ansätzen einer interdisziplinär verstandenen Politikwissenschaft zu verknüpfen. Die Publikation rekurriert wie gesehen im Wesentlichen auf die Bundesrepublik Deutschland. In Zukunft versprechen gerade international vergleichend angelegte Untersuchungen weiteren Erkenntnisgewinn. Vermutlich wird erst dann eine endgültige Bilanz der Reaktion der deutschen Politik auf die Corona-Pandemie zu ziehen sein.
Der Band zeigt, wie vielfältig das Thema Corona bearbeitet werden kann, ja: muss. Er bietet einen gelungenen Einstieg in einen Themenkomplex, der aktuell und noch auf unabsehbare Zeit nicht endgültig zu fassen ist. In diesem Sinne hat er unverzichtbare Vorarbeiten für eine problemorientierte und systematische Auseinandersetzung mit der Corona-Pandemie geleistet, mehr noch: er hat systematische Korridore bestimmt, an denen sich zukünftige Corona-Forschung orientieren kann.