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Vereinte Nationen

Deutschland will sich transformieren. Die Umsetzung der Agenda 2030 auf nationaler Ebene

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SDGs verklProjektion der Nachhaltigkeitsziele auf das Gebäude der Vereinten Nationen, im Vorfeld des Gipfeltreffens zur Agenda 2030,
New York, 22. September 2015. Foto: http://www.unmultimedia.org/photo/

 

Ende September 2015 verabschiedeten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen auf einem Gipfeltreffen in New York die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung. Mit ihr wurde der globale Rahmen für die Nachhaltigkeitspolitik der kommenden 15 Jahre abgesteckt.

Bereits mit ihrem Titel Transformation unserer Welt signalisieren die Regierungen den Anspruch, dass die Agenda grundlegende Veränderungen in Politik und Gesellschaft anstoßen soll. Sie sprechen von einer „äußerst ambitionierten und transformativen Vision“ und einer Agenda „von beispielloser Reichweite und Bedeutung.“1

Die Bundesregierung teilt die hohe Erwartungshaltung. Bundesumweltministerin Barbara Hendricks erklärte beispielsweise:

 

„Die Entscheidung über die Nachhaltigkeitsagenda der UN ist historisch. Erstmals verbindet die Weltgemeinschaft systematisch die Bekämpfung von Armut mit der Bewahrung unseres Planeten. Der erfolgreiche Abschluss der Verhandlungen zur Agenda 2030 bringt erfreulichen Rückenwind für den globalen Umweltschutz und kann weltweit für bessere Sozialstandards und für ein wesentlich umweltverträglicheres Wirtschaften sorgen. Die im Verhandlungsergebnis enthaltenen Nachhaltigkeitsziele werden die dringend erforderliche Transformation zu einer nachhaltigen, klima- und umweltverträglichen Entwicklung kräftig voranbringen."2

Die neue Qualität der Ziele für nachhaltige Entwicklung

Im Mittelpunkt der neuen Entwicklungsagenda stehen die Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs), formuliert als ein Katalog von 17 Oberzielen und 169 Zielvorgaben. Die SDGs basieren auf den universellen Menschenrechten und decken sowohl die soziale, ökologische und ökonomische Dimension nachhaltiger Entwicklung als auch die Bereiche Frieden und internationale Zusammenarbeit ab. Damit reichen sie weit über die bisherigen Millenniumsentwicklungsziele (MDGs) hinaus, die sie am 1. Januar 2016 ersetzten.

Das Neuartige der SDGs besteht darin, dass sie universell gültig sind. Sie betonen die Notwendigkeit der Veränderungen in allen Ländern der Welt, verlieren aber gleichzeitig die internationale Verantwortung der reichen Länder, insbesondere bei der Bekämpfung von Armut und Hunger, nicht aus den Augen.

So soll laut SDG 1 bis zum Jahr 2030 die extreme Einkommensarmut (gegenwärtig definiert als Pro-Kopf-Einkommen von weniger als 1,90 US-Dollar pro Tag) überall auf der Welt beseitigt sein. Zusätzlich gilt es aber auch, den Anteil der Menschen mindestens zu halbieren, die nach den jeweiligen nationalen Definitionen in Armut leben. Dies betrifft somit ebenfalls die Armut in Deutschland. Denn selbst bei uns gelten rund 15 Prozent der Bevölkerung als relativ arm, bei den 18- bis unter 25-Jährigen liegt die Armutsgefährdungsquote sogar bei 25 Prozent.

Viele der SDGs sind wesentlich ambitionierter und differenzierter als es die MDGs waren. Letztere sahen beispielsweise vor, den Anteil der Menschen, die in Hunger leben, zu halbieren. Das entsprechende SDG 2 zielt hingegen auf die vollständige Beseitigung von Hunger und aller Formen von Fehlernährung. Ähnlich ambitioniert sind auch die Ziele zu Gesundheit, Bildung und Geschlechtergerechtigkeit.

Bemerkenswert ist, dass auch die Reduzierung von Ungleichheit („innerhalb und zwischen den Ländern“) als eigenständiges Ziel in die Agenda 2030 aufgenommen worden ist. Um diese zu erreichen, sollen gezielt auch fiskal-, lohn- und sozialpolitische Maßnahmen eingesetzt werden.

Den MDGs wurde zu Recht ökologische Blindheit vorgeworfen, was für die SDGs jedoch nicht zutrifft. Denn die SDG-Liste enthält eine Reihe ökologischer Ziele, vor allem für die Bereiche Wasser, Energie, Meere, Ökosysteme, nachhaltige Konsum- und Produktionsweisen sowie den Klimaschutz.

Zugleich betont die Agenda 2030 aber auch das Ziel eines dauerhaften Wirtschaftswachstums. Für die ärmsten Länder (LDCs) nennt sie als Zielvorgabe eine Wachstumsrate von mindestens sieben Prozent pro Jahr. Ein solches rein quantitatives Ziel lässt sich allerdings nur schwerlich mit den ökologischen Zielen der Agenda vereinbaren. Es handelt sich um nur ein Beispiel dafür, dass die Agenda 2030 keineswegs aus einem Guss ist, sondern vielmehr ein in sich zum Teil widersprüchlicher Kompromiss zwischen den 193 Mitgliedern der Vereinten Nationen mit ihren unterschiedlichen Interessen und Prioritäten.

Mehr als nur Ziele

Aber die Agenda 2030 bietet mehr als nur einen Katalog von Entwicklungszielen. Die Regierungen waren sich grundsätzlich darin einig, dass sie in der neuen Agenda nicht nur die gemeinsamen Ziele für die kommenden 15 Jahre definieren, sondern gleichzeitig auch die Mittel und Wege beschreiben, um diese Ziele zu erreichen. Umstritten blieb allerdings bis zuletzt, welche Instrumente dies sein sollen und wer für ihre Bereitstellung verantwortlich ist.

Die in der Gruppe der 77 (G77) zusammengeschlossenen Länder des globalen Südens forderten als Voraussetzung für die Verwirklichung der SDGs, die globale Partnerschaft zwischen den Industrie- und Entwicklungsländern neu zu beleben. Darunter verstanden sie insbesondere die Verantwortung der klassischen Industrieländer für Entwicklungsfinanzierung, faire Handels- und Investitionsregeln, Technologieförderung und Kapazitätsaufbau.

Die USA, die EU und ihre Verbündeten sprachen dagegen lieber von der gemeinsamen Verantwortung aller Länder jenseits der klassischen Nord-Süd-Dichotomie. Zugleich betonten sie, dass die Umsetzung der SDGs nicht allein Aufgabe der Staaten sein könne, sondern dazu neue (globale) Partnerschaften öffentlicher und privater Akteure notwendig seien.

Dass sich die Agenda 2030 nicht darauf beschränkt, einige hehre Ziele zu definieren, sondern auch die Mittel beschreibt, die zu ihrer Umsetzung benötigt werden, ist zweifellos ein Fortschritt gegenüber den MDGs. Der SDG-Katalog enthält allein 62 Zielvorgaben, die politische Maßnahmen zur Umsetzung nennen. Viele von ihnen wurden allerdings im Verhandlungspoker so weit verwässert, dass sich aus ihnen kaum spezifische Handlungsverpflichtungen ableiten lassen. Dazu müssen die Regierungen die generellen Aussagen nun in konkrete politische Handlungsstrategien und nationale Zeitpläne übersetzen. Das gilt auch für Deutschland.

Was haben die SDGs mit Deutschland zu tun?

Die Formulierung messbarer und zeitlich gebundener Ziele ist nichts Neues und auch in Deutschland ein wesentliches Instrument der Politik. Es gibt kaum einen Politikbereich, in dem die Bundesregierung, aber auch die Landesregierungen und Kommunen nicht kontinuierlich quantitative Ziele formulieren. Diese reichen von der Reduzierung der Arbeitslosigkeit über die Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien an der Stromversorgung bis hin zur flächendeckenden Versorgung mit Kita-Plätzen.

Indem die Regierungen überprüfbare Politikziele definieren, können (und müssen) sie sich an ihren Erfolgen oder Misserfolgen messen lassen. Quantitative Politikziele sind somit nicht nur ein Instrument zur politischen Planung, sondern auch zur Stärkung der Rechenschaftspflicht von Regierungen. Dies gilt ebenso für die Agenda 2030 mit ihren Nachhaltigkeitszielen.

Generell gelten alle 17 SDGs und die Mehrzahl der 169 Zielvorgaben auch für Deutschland. Dabei sind selbstverständlich nicht alle Zielvorgaben gleichermaßen relevant. Die extreme Einkommensarmut3 ist für Deutschland kein Problem, und auch die Bekämpfung der Wüstenbildung spielt hierzulande wohl keine prioritäre Rolle.

Die Herausforderung bei der nationalen Umsetzung der SDGs besteht darin, diejenigen Zielvorgaben zu bestimmen, die in besonderer Weise als Wegweiser für die zukunftsgerechte Entwicklung Deutschlands dienen können, ohne dabei die Umsetzung aller Ziele aus dem Auge zu verlieren. Keinesfalls darf sich die deutsche Politik nur die leicht erreichbaren Ziele herauspicken, während sie die schwerer zu realisierenden ignoriert.

Grundsätzlich betreffen die SDGs die deutsche Politik in dreifacher Hinsicht:

 

    1. Der SDG-Katalog umfasst Ziele, die die interne Situation Deutschlands betreffen. Hierzu gehören zum Beispiel solche, die sich aus den menschenrechtlichen Verpflichtungen ableiten, etwa in den Bereichen Bildung, Gesundheit und soziale Sicherung. Beispiele sind die Halbierung des Anteils der Armen in Deutschland und die Verringerung der Anzahl der Jugendlichen ohne Schulabschluss.
    2. Einige Ziele der Agenda 2030 adressieren die externen Effekte der deutschen Politik und Wirtschaft jenseits der Landesgrenze. Sie erfordern innenpolitische Maßnahmen, die auch unmittelbare Auswirkungen auf Menschen in anderen Ländern haben, insbesondere in denen des globalen Südens. Hierzu zählen Ziele zur Reduzierung des Ressourcenverbrauchs, zur Veränderung nicht-nachhaltiger Konsum- und Produktionsweisen, aber auch zum Umgang mit Migrantinnen und Migranten.
    3. Der SDG-Katalog enthält schließlich Ziele, die die internationale Verantwortung Deutschlands anbelangen. Die entsprechenden Vorgaben betreffen neben den klassischen entwicklungspolitischen Verpflichtungen (Stichwort 0,7-Prozentziel) alle Bereiche globaler Strukturpolitik (Handel, Investitionen, Finanzsysteme usw.).

Alle drei Kategorien von Zielvorgaben und Indikatoren sollten sich in einer SDG-Umsetzungsstrategie für Deutschland widerspiegeln.

Umsetzung nicht nur auf Bundesebene

Der Dreh- und Angelpunkt für den Erfolg der Agenda 2030 und der SDGs wird ihre Umsetzung auf nationaler Ebene sein. Dazu müssen die Regierungen die allgemeinen Zielvorgaben in politische Handlungsstrategien und konkrete Zeitpläne übersetzen. Auch für Deutschland heißt das, die globalen Ziele und Vorgaben an die hiesige Situation anzupassen und die entsprechenden Indikatoren zur Fortschrittsmessung auszuwählen. Dies geschah unter anderem auf der Basis der Liste von SDG-Indikatoren der Statistikkommission der Vereinten Nationen. Sie verabschiedete im März 2017 eine Liste von 230 Indikatoren (global indicator framework for the Sustainable Development Goals and targets).

In Deutschland bildet die nationale Nachhaltigkeitsstrategie den wesentlichen Rahmen für die Umsetzung der Agenda 2030 und ihrer Ziele. Eine grundsätzliche Aufgabe der Nachhaltigkeitsstrategie besteht darin, das Handeln der Bundesregierung an Nachhaltigkeitskriterien auszurichten. Die erste Strategie wurde bereits im Jahr 2002 verabschiedet. Seitdem hat die Bundesregierung alle vier Jahre Fortschrittsberichte veröffentlicht, mit denen die Strategie kontinuierlich fortentwickelt und angepasst wurde. Mit dem Fortschrittsbericht 2016 richtete sie die Strategie mit ihren Zielen und Indikatoren nun vollständig auf die Agenda 2030 und die SDGs aus. Auf der Grundlage umfassender Konsultationen beschloss das Bundeskabinett im Januar 2017 die neue Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie.

Darin räumt die Bundesregierung ein:

 

„[A]uch in Deutschland sind wir an einigen Stellen noch zu weit von einem nachhaltigen Leben, Wirtschaften und Umgang mit unseren natürlichen Ressourcen entfernt. Aus der Agenda 2030 resultiert daher – wie für alle Staaten – auch für Deutschland ein Transformationsauftrag: Es geht darum, umfassende, beschleunigte Veränderungen in Wirtschaft und Gesellschaft einzuleiten und voranzutreiben: in unserer Art zu leben, zu arbeiten, zu konsumieren, in Technologien, Institutionen und Praktiken.“4

 

Zu diesem Zweck enthält die Strategie konkrete Nachhaltigkeitsziele und 63 sogenannte Schlüsselindikatoren. Beispiele: Die Treibhausgasemissionen sollen bis 2020 um 40 Prozent sinken, der Anteil erneuerbarer Energien am Energieverbrauch soll bis 2050 auf 60 Prozent steigen und der ökologische Landbau in den nächsten Jahren auf ein Fünftel der landwirtschaftlich genutzten Fläche wachsen.

Aus entwicklungspolitischer Sicht lautet die zentrale Frage, ob die internationale Verantwortung Deutschlands in der neuen Nachhaltigkeitsstrategie und ihrem Zielsystem systematisch erfasst wird. Denn bisher war dies nur ein Randthema und mit zwei Zielvorgaben völlig unzureichend abgebildet. Verglichen damit bedeutet die neue Strategie einen Fortschritt, denn sie geht an wesentlich mehr Stellen auf die internationale Verantwortung Deutschlands ein. Dies geschieht aber weiterhin nicht systematisch, das Ambitionsniveau einiger Ziele ist niedrig und manche Indikatoren sind aus einer ganzheitlichen Nachhaltigkeitsperspektive fragwürdig. So soll das 0,7-Prozentziel für die öffentliche Entwicklungsfinanzierung, das die Bundesregierung eigentlich bereits 2015 erreichen wollte, nun erst bis zum Jahr 2030 verwirklicht werden. Ferner ist vorgesehen, die Anzahl der Studierenden und Forscher*innen aus Entwicklungsländern bis 2020 um zehn Prozent und den Anteil der Importe aus den am wenigsten entwickelten Ländern an den Gesamtimporten Deutschlands bis 2030 um 100 Prozent zu steigern – ein Ziel, das auch durch den verstärkten Raubbau an Ressourcen in diesen Ländern verwirklicht werden könnte.

Die Bundesregierung weist zu Recht darauf hin, dass es eine zentrale Anforderung der Agenda 2030 sei, die Kohärenz der Politik zugunsten nachhaltiger Entwicklung zu verbessern.5 Dazu müssten sowohl in der Bundesregierung als auch im Bundestag die erforderlichen institutionellen Voraussetzungen geschaffen werden. Tatsächlich sieht die neue Nachhaltigkeitsstrategie eine ausdifferenzierte Nachhaltigkeitsarchitektur vor: Die drei wichtigsten Gremien sind der Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung, der Parlamentarische Beirat für nachhaltige Entwicklung und der Rat für Nachhaltige Entwicklung. Sie existieren allerdings schon länger. Eine institutionelle Aufwertung, insbesondere des schwachen Parlamentarischen Beirats, gelang nicht. Ein „Forum Nachhaltigkeit“ als regelmäßiges Dialogformat der Bundesregierung mit gesellschaftlichen Akteuren, ein beratendes Gremium gesellschaftlicher Akteure zur Vor- und Nachbereitung der Sitzungen des Staatssekretärsausschusses sowie die Ernennung von Koordinatoren für nachhaltige Entwicklung in allen Ministerien kommen neu hinzu. Ob dies allerdings ausreicht, um Kohärenz zu gewährleisten und politische Zielkonflikte im Sinne nachhaltiger Entwicklung auszuräumen, bleibt abzuwarten.

Die Umsetzung der Agenda 2030 und ihrer Ziele ist zudem nicht ausschließlich eine Bundesangelegenheit. Auch den Bundesländern und den Kommunen kommt in den Bereichen, für die sie Kompetenzen besitzen und über Kapazitäten verfügen, eine wichtige Rolle bei der Verwirklichung der Agenda zu. Einige Landesregierungen, beispielsweise in Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein, haben bereits die Gelegenheit ergriffen und die SDGs in ihren Nachhaltigkeitsstrategien beziehungsweise Landesentwicklungsstrategien berücksichtigt. Und auch auf kommunaler Ebene sind die Agenda 2030 und die SDGs zunehmend ein Thema. 52 Städte, Kreise und Gemeinden, von Freiburg im Süden bis Neumünster im Norden, haben mittlerweile eine Musterresolution des Deutschen Städtetages unter dem Titel „Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung: Nachhaltigkeit auf kommunaler Ebene gestalten" unterzeichnet (Stand: März 2017). In Nordrhein-Westfalen haben 15 Städte und Kreise, darunter Köln, Dortmund und Bonn, beschlossen, die globalen Nachhaltigkeitsziele auf die kommunale Ebene „herunterzubrechen“ und integrierte Nachhaltigkeitsstrategien zu erarbeiten.

Die wesentliche Rolle der Zivilgesellschaft

Die politische Relevanz der Agenda 2030 in Deutschland wird sich darin beweisen, ob zur Umsetzung der Nachhaltigkeitsstrategien von Bund, Ländern und Gemeinden die erforderlichen Mittel bereitgestellt werden und ihre Umsetzung im Sinne einer kohärenten Gesamtstrategie zur Aufgabe aller Ressorts gemacht wird. Ob dies gelingt, wird auch davon abhängen, in welchem Maße Zivilgesellschaft und Medien die SDGs als Referenzrahmen nutzen, sie in der deutschen Öffentlichkeit bekannt machen und kontinuierlich von der Politik ihre Verwirklichung einfordern.

Zivilgesellschaftliche Organisationen müssen nicht abwarten, bis die erforderlichen Reformen auf der politischen Ebene eingeleitet wurden. Bereits jetzt nutzen sie den Umsetzungsprozess der Agenda 2030, um von der kommunalen bis zur globalen Ebene neue Allianzen zu schmieden. Viele sehen einen Mehrwert in einem stärkeren interdisziplinären Austausch von Gruppen aus verschiedenen Arbeitsbereichen rund um die SDGs. Dazu zählen neben Umwelt- und Entwicklungsorganisationen auch Gewerkschaften, Sozialverbände, Menschenrechtsorganisationen und wissenschaftliche Einrichtungen.

In jedem Fall bietet der Umsetzungsprozess der Agenda 2030 auf allen Ebenen die Chance, Diskussionsprozesse zu den Fragen zu fördern, wie Wohlstand und gesellschaftlicher Fortschritt definiert werden sollten und wie die Prinzipien der Solidarität und der globalen Verantwortung angesichts der Grenzen des globalen Ökosystems (der planetary boundaries) in konkretes gesellschaftliches Handeln übersetzt werden können.

Derartige gesellschaftliche Diskussionsprozesse sind kein bloßer Nebeneffekt des SDG-Prozesses auf globaler Ebene. Denn gesellschaftliche Veränderungen lassen sich nicht „von oben“ durch die Vereinten Nationen verordnen. Die Agenda 2030 und die SDGs können lediglich die Rahmenbedingungen für gesellschaftliche Veränderungsprozesse befördern. Das kritische Engagement zivilgesellschaftlicher Gruppen und einer informierten Öffentlichkeit bildet die notwendige Erfolgsbedingung dafür, dass die Agenda 2030 dem Anspruch einer Transformationsagenda zumindest in Ansätzen gerecht werden kann.


1 Vereinte Nationen (2015): Transformation unserer Welt: die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, New York, Pkt. 5 und 7.
2 Vgl. www.bmub.bund.de/presse/pressemitteilungen/pm/artikel/staatengemeinschaft-setzt-sich-neue-ziele-bei-armut-und-umweltschutz/.
3 Nach Weltbankdefinition ein kaufkraftbereinigtes Einkommen von weniger als 1,90 US-Dollar pro Tag.
4 Bundesregierung (2017), S. 23.
5 Ebenda, S. 43. 

 

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Der (vergebliche) Versuch, sich selbst zu legitimieren. Aber die G20 kann und sollte internationale Aufgaben nicht allein lösen

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G20 Protestwelle Hamburg Bootsdemo 05Die Bootsdemo der G20-Protestwelle in Hamburg, 2. Juli 2017. Foto: Frank Schwichtenberg / Wikimedia-Commons (https://commons.wikimedia.org/wiki/File:G20-Protestwelle_Hamburg_Bootsdemo_05.jpg)

 

Im Rahmen ihrer Dissertation erforschte Dr. rer. pol. Jennifer Gronau die verbalen und visuellen Legitimationspraktiken der G8 und G20 zwischen 1975 und 2015. Ihre Studie ist unter dem Titel „Die Selbstlegitimation internationaler Institutionen. G8 und G20 im Vergleich erschienen1. Im Jahr 2009 war die Politikwissenschaftlerin als G8- und G20-Gipfelbeobachterin in Toronto aktiv. Ihre Forschungsergebnisse publizierte sie unter anderem in der Zeitschrift für Internationale Beziehungen und der Review of International Studies.

In diesem Interview mit der Redaktion geht sie unter anderem auf das Konzept und den Prozess der Selbstlegitimation ein und identifiziert dabei drei Modi, die sie im Zeitverlauf untersucht. Grundsätzlich hält Gronau transnationale Kooperation zwar für absolut notwendig, doch ist sie nicht davon überzeugt, dass mit der G20 das bestmögliche Forum besteht – das gilt sowohl im Hinblick auf die Zusammensetzung und die Interessenvertretung von Menschen als auch für die gefundenen Lösungen für die Probleme unserer Zeit.

Da die Vereinten Nationen derzeit nicht die notwendigen Strukturen bereithalten und vor allem nicht die notwendige politische Unterstützung erfahren, um sich den Aufgaben der G20 stellen zu können, hält Gronau Reformschritte bei den VN für notwendig. Damit eine nachhaltige positive Wirkung vom Hamburger G20-Gipfel ausgehen kann, müsse sich die G20 mit dem Thema Flucht und Migration nicht nur beschäftigen, sondern auch humanitäre Antworten finden sowie konkrete Aktionspläne offerieren.


Sabine Steppat: Frau Dr. Gronau, Sie haben sich in mehreren Publikationen, unter anderem in Ihrer Dissertation, mit der Frage der Legitimation der G20 beschäftigt und in diesem Kontext den Begriff der Selbstlegitimation geprägt. Was genau verstehen Sie darunter?

Jennifer Gronau: Es geht mir mit dem Begriff der Selbstlegitimation darum, politische Akteure als aktive Gestalter*innen des sie umgebenden Legitimationsgeschehens zu interpretieren und hierfür ein analytisches Instrument zu gewinnen. Mit dem Blick auf die Legitimationsaktivitäten politischer Institutionen möchte ich dazu einladen, Legitimation als interaktiven Aushandlungsprozess um die normative Anerkennungswürdigkeit politischer Ordnungen zu interpretieren.

Mit dieser Perspektive wird die empirische Legitimationsforschung, die ja primär auf Protest- und Wahlverhalten sowie die Legitimationsaussagen von Bürger*innen und Interessenvertretungen fokussiert, ergänzt um den analytischen Blick auf das legitimatorische Engagement der politischen Institutionen selbst in dem sie umgebenden Legitimationsgeschehen. Ein Beispiel: Unsere Werturteile über die G20 entstehen ja nicht im luftleeren Raum. Der Kontext, in dem wir zu unseren normativen Urteilen über politische Ordnungen wie die G20 kommen, wird neben vielen anderen Aspekten durch die veröffentlichten Selbstdarstellungen der G20 geprägt – und diese Selbstdarstellung ist niemals wertneutral, sondern wird von der G20 aktiv auf die vermeintliche Einhaltung, Durchsetzung oder Förderung normativer Standards wie Repräsentativität, Transparenz oder Nachhaltigkeit gestützt.

Wenn wir also verstehen wollen, wie Legitimationskrisen entstehen und welchen Beitrag politische Ordnungen zum (temporären) Erhalt oder Verlust ihrer Legitimität leisten, müssen wir sowohl auf die Legitimationsaktivitäten der Menschen, der Nicht-Mitgliedstaaten und so weiter als auch auf die der politischen Ordnungen beziehungsweise der „Herrschaftstragenden“ selbst schauen.

Die Perspektive der Selbstlegitimation ist bereits in vielen Schriften, die sich der empirischen Legitimationsforschung zuordnen lassen, enthalten – etwa bei Max Weber, Rodney Barker und Ian Clark. Es ging mir darum, das interaktive Verständnis von Legitimation und die damit notwendige Einführung dieses Konzepts der Selbstlegitimation theoretisch zu begründen und das Konzept in eine empirische Analyse zu übertragen. Als Beispiel hierfür habe ich die beiden äußerst umstrittenen informellen intergouvernementalen Institutionen G7 und G20 gewählt. Ein erhoffter Nebeneffekt war zudem, die Genese, die Arbeitsweisen und vor allem die legitimatorischen Aktivitäten der G7 und die G20 detailliert kennenzulernen, um die beiden Institutionen kritisch beobachten zu können.


Sabine Steppat: Wie und mit welchen Mitteln vollzieht sich diese Selbstlegitimation?


Jennifer Gronau: Ich habe drei Modi der Legitimation vorgeschlagen und vergleichend im Zeitverlauf untersucht:

Ausgehend von bisherigen Studien unterscheide ich erstens zwischen der Legitimationsrhetorik sowie zweitens den institutionellen Legitimationspolitiken einer politischen Ordnung. Legitimationsrhetorik bezieht sich auf die wertbasierten Elemente der öffentlichen Kommunikation einer politischen Ordnung. Fragen in diesem Zusammenhang können lauten: Wie wird mittels Schrift- und Sprechsprache von der G20 – um bei unserem Beispiel zu bleiben – versucht, uns normativ von ihrer Existenzberechtigung zu überzeugen? Der analytische Blick auf die Legitimationsrhetorik richtet sich im Rahmen meiner Analyse auf offizielle Erklärungen, kann sich aber je nach Gegenstand auf offizielle Homepages und Social-Media-Aktivitäten politischer Institutionen und so weiter richten.

Der zweite Modus, institutionelle Legitimationspolitiken, wird zwar auch mittels Schrift- und Sprechsprache eingeführt und normativ begründet. Legitimationspolitiken kennzeichnen sich aber vor allem dadurch aus, dass sie institutionelle Veränderungen mit sich bringen. Ein Beispiel: Die Einführung einer strukturierten Rechenschaftslegung der G7 gegenüber der Öffentlichkeit in Form von themenfokussierten Berichten bedurfte der Benennung von Verantwortlichen für diesen Prozess, der Einrichtung von Accountability Working Groups und so weiter.

Ein dritter und damit letzter von mir vorgeschlagener Modus ist die nonverbale oder auch visuelle Selbstpräsentation zum Beispiel in Form von autorisierten Gipfelfotografien, Logos oder auch der Gestaltung von Geschenkartikeln, die im Falle der G7 und der G20 an die Gipfelgäste sowie die politische und die journalistische Entourage vergeben werden. Hier war im Kontext der G20 übrigens spannend zu sehen, wie nach der Selbsternennung der G20 zum „premier forum for our global cooperation“ im Nachgang der Finanzkrise ab 2008 ein wiederkehrendes Motiv den Hintergrund der autorisierten Gruppenfotografien schmückte: eine stilisierte Weltkarte. Wenn dann die Mitglieder der G20 in Persona der 19 Staats- und Regierungschef*innen sowie der EU vor dieser Weltkarte stehen, sagen mir diese wiederkehrenden Fotos: „Seht her, wir haben die Welt im Rücken, wir repräsentieren sie und wir stehen für sie“. Das ist natürlich ein merkwürdiger Repräsentativitätsanspruch, den die G20 für sich reklamiert – und von welchem viele Menschen, Nicht-Mitgliedstaaten und andere politische Institutionen offenkundig nicht überzeugt sind.


Sabine Steppat: Wie ließe sich die Legitimation der G20 stärken?

Jennifer Gronau: Da muss ich schmunzeln. Ich bin ja nicht nur Politikwissenschaftlerin und ein Teil in mir weigert sich, der G20 diesbezüglich einen Rat zu geben. Wobei ich transnationale Kooperation für absolut notwendig halte. Eine positive Bedeutung der G20 sehe ich am ehesten in ihrer Bereitstellung einer Struktur, die das persönliche Gespräch zwischen einzelnen Staats- und Regierungschef*innen mal ohne die ganzen Ja-Sager*innen ermöglicht. Denn reden und miteinander im Gespräch bleiben ist absolut wichtig. Die G20 bietet somit das Potenzial, den einen oder anderen zwischenstaatlichen Konflikt zu entspannen.

Ich bin nur nicht überzeugt davon, dass wir mit der G20 bereits das bestmögliche Forum, die bestmögliche Struktur sowohl im Hinblick auf die Zusammensetzung und die Interessenvertretung von Menschen als auch im Hinblick auf die angebotenen Lösungen zu den drängenden Herausforderungen unserer Zeit gefunden haben. Die G20 war 2008 mit Beginn der Finanzkrise und den in einigen Ländern nachfolgenden Schuldenkrisen halt als Forum der Finanzminister*innen und Zentralbanker*innen da und musste nur „aufgewertet“ werden.

Das allein überzeugt mich nicht – und auch noch nicht die Reformbemühungen der G20 von 2011 wie die Einführung des Troika-Systems – einer Art Staffelübergabe zwischen der vorherigen, der aktuellen und der zukünftigen Präsidentschaft – oder die Einführung einer kriteriengeleiteten Einladungspolitik, durch welche unter anderem die Repräsentanz des afrikanischen Kontinents über die Afrikanische Union und die Initiative New Partnership for African Development gestärkt werden soll. Mir reicht das noch nicht, weil es zwar richtig ist, die selbstgewählten Vertreter*innen des afrikanischen Kontinents einzubeziehen und die G20-Staaten aufgrund ihres Schwergewichts in der Weltwirtschaft diejenigen sind, die das System maßgeblich gestalten. Aber wie kann sinnvoll über einen „G20 Compact with Africa“, ein zentrales Thema auf dem G20-Gipfel, nachgedacht werden und wie kann ein solches Programm vor allem nachhaltige Unterstützung bei den betroffenen Staaten finden, wenn diese nicht ausführlich am Zustandekommen beteiligt sind?

Ganz allgemein gesprochen tun politische Ordnungen indes gut daran, die normativen Erwartungen ihrer Constituencies in aller Breite und Tiefe zu kennen und sich diesen zu verpflichten – also auch fantasievolle und konstruktive Lösungsvorschläge von weniger stark vermachteten Akteuren und Menschen aufzugreifen. Auch sollten sie mit den drei Modi ihrer Selbstlegitimation keine widersprüchlichen Legitimationssignale senden – wie im Kontext der damaligen G8 Ende der 1990er-Jahre durch autorisierte Gipfelfotografien mit hohem Freizeit- und Showcharakter geschehen. Die Fotos der Staats- und Regierungschef*innen der G8 von Besuchen bei Rodeo-Rennen, in einer Kneipe zum gemeinsamen Kölsch-Trinken und so weiter haben die Kritik an der G8 als eine „Party der Reichen“ gefördert und die Glaubwürdigkeit der G8 nachhaltig geschädigt.


Sabine Steppat: Sind Sie der Meinung, dass die Vereinten Nationen mittelfristig die Aufgaben der G20 übernehmen werden?

Jennifer Gronau: Ein Nachdenken über das aktuelle und das zukünftige Verhältnis zwischen den Vereinten Nationen und der G20 – und ganz allgemein über eine Weltwirtschaftsarchitektur, die nicht nur dem Anspruch nach dem Wohle aller Menschen dient – ist extrem wichtig. Dieses auszuloten und den politischen Konflikt hierüber zu führen sollte doch letztlich die basale Zielstellung von Politik und Wirtschaft sein. Viele Themen der G20 werden ja bereits und teilweise über Jahrzehnte von den Vereinten Nationen bearbeitet. Auch gab es mit dem Aufkommen der Finanzkrise 2008 Bestrebungen, die gemeinsame Bearbeitung in den Rahmen der VN zu legen. Das war politisch jedoch nicht gewollt. Mit thematischen Überschneidungen sind aber noch keine Aufgaben bewältigt.

Als selbstproklamierter Katalysator der internationalen Politik ist die G20 theoretisch in der Lage, den Diskussionen im Rahmen der VN den Weg zu ebnen, indem hochgradig belastete Themen wie der Klimaschutz in einem informellen Gesprächsrahmen vorverhandelt werden. Dass die Interessen von nicht-inkludierten Staaten und Menschen seit 2011 über die regelmäßige Einladung regionaler Organisationen wie AU, ASEAN und NEPAD zu den G20-Gipfeln gewahrt werden sollen ist, wie oben beschrieben, zwar normativ löblich, aber nicht weitreichend genug. Eine Repräsentation ganzer Weltregionen oder Staatengruppen über die lokalen „Champions“ bleibt eben eine solche und ist von dem Kernprinzip der VN-Generalversammlung „ein Land, eine Stimme“ weit entfernt – mal ganz abgesehen davon, dass auch nationalstaatliche Regierungen nicht notwendigerweise die Interessen von Menschen vertreten oder den Pluralismus in ihren Gesellschaften wiederspiegeln.

Es muss aber Lösungen geben, bei der die vermeintlichen Trade-offs bei der Wahl von Politikformaten vermieden werden können und sich Settings optimal ergänzen – also nicht entweder mit informellen Settings wie der G20 geringere Transparenz und Partizipation in Kauf zu nehmen oder im Falle der VN eine geringere oder zumindest langwierigere Handlungsfähigkeit mangels Flexibilität. Derzeit fehlt es der VN aber einfach an politischer Unterstützung und die Gefahr, dass die Legitimität der VN durch die G20 zusätzlich geschwächt werden könne, wurde von Gruppierungen wie der Global Governance Group (3G) klar benannt.

Auch müssten sich die Vereinten Nationen Strukturen schaffen, die Flexibilität und ein gewisses Maß an informeller Verhandlungsatmosphäre ermöglichen, ohne dabei ihre Grundsätze aufgeben zu müssen. Ein diskussionswürdiger Vorschlag von Robert Wade und Jakob Vestergaard ist die Etablierung eines World Economic Councils, eine Art Delegationssystem, welches sich in bis zu fünfundzwanzig Constituencies beziehungsweise Untergruppen gliedert und an die VN angedockt ist. Um auf die Ursprungsfrage zurückzukommen: Noch halten die VN vielleicht nicht die handlungsfähigen Strukturen bereit und erfährt vor allem nicht die notwendige politische Unterstützung, um sich nicht nur den Themen, sondern auch den Aufgaben der G20 stellen zu können.


Sabine Steppat: Die Bundesregierung bezeichnet die G20 als „zentrales Forum zur internationalen Zusammenarbeit in Finanz- und Wirtschaftsfragen“. Stimmen Sie dieser Aussage zu?

Jennifer Gronau: Empirisch ist das so, die G20 wird derzeit von ihren Mitgliedern als das zentrale Forum für diesen Themenbereich bespielt. Regional ließe sich dies nochmal ausdifferenzieren und nach der jeweiligen finanz- und wirtschaftspolitischen Bedeutung für die jeweiligen Regionalstaaten fragen. Dadurch würde sich das Bild sicherlich relativieren. Für Ghana beispielsweise ist die Afrikanische Union sicherlich wichtiger als die G20; für die beim G20-Gipfel vertretenen Staaten Senegal (als Repräsentant der Initiative New Partnership for African Development) und Guinea (als Repräsentant der AU) sieht es dann durch die Zusammenarbeit im Rahmen der G20 vielleicht schon wieder anders aus.

 

Sabine Steppat: Ist davon auszugehen, dass der Gipfel in Hamburg eine nachhaltige positive Wirkung im Hinblick auf die faire Gestaltung der Globalisierung haben wird?

Jennifer Gronau: Nein. Lassen sie mich zur Begründung ein aktuelles Thema wählen, dass auch im Rahmen einer der drei thematischen Säulen auf dem G20-Gipfel in Hamburg zentral verhandelt wird. Ein drängendes Thema nicht nur für Europa, sondern weltweit, sind Fluchtbewegungen und das Sterben von Geflüchteten auf dem Mittelmeer und in Wüsten. Selbst wenn wir für einen Moment alle kritischen Aspekte (und potentiellen Lösungsmöglichkeiten) im Hinblick auf die Zusammensetzung und die Struktur der G20 beiseiteschieben und sie als das derzeit gesetzte Forum für transnationale Kooperation in Finanz- und Wirtschaftsfragen nehmen, verspreche ich mir zumindest in dieser zentralen Frage wenig bis keine positiven Wirkungen.

Ich wünsche mir, dass alternativen Lösungsideen zum Beispiel aus der Zivilgesellschaft und aus den Erfahrungen der transnationalen Vernetzung ehrenamtlicher Initiativen seitens der G20 (sowie der EU) mehr Gehör geschenkt wird. Die G20 hat politisches Gewicht und kann deshalb eine wichtige Signalgeberin sein. Aber sie muss sich auch die richtigen Fragen stellen und die richtigen Signale senden – und welche dies sind ist natürlich streitbar und um genau diesen Streit muss es doch gehen.

Für mich wäre eine nachhaltige positive Wirkung des G20-Gipfels in Hamburg zum Beispiel dann gegeben, wenn sich die G20 dem Thema Flucht und Migration nicht nur aus einer ökonomischen und finanzpolitischen Perspektive nähert und/oder mit Sicherheitsthemen verknüpft, sondern wenn es auch humanitäre Antworten und konkrete Aktionspläne hierzu gibt. Und hierfür müssten natürlich die Perspektiven der von Flucht und Migration Betroffenen gehört werden.

Mich beeindruckt die Begründung eines Familienvaters, der sich auf dem Mittelmeer in der zivilgesellschaftlichen Seenotrettung engagiert. Er begründete seinen Einsatz in einem Interview damit, seinen Kindern später bei der Frage „Wo warst du bei dem großen Sterben im Mittelmeer?“ ins Gesicht schauen zu können.

In diesem Sinne sollte eine zentrale Frage an die G20 in Hamburg sein: Wo seid ihr? Und hier erhoffe ich mir neben den Diskussionen zu Fluchtursachen wie Klimawandel und dessen Folgen oder Terrorismus und Krieg eine humane, nachhaltige Lösung wie die Einrichtung sicherer Fluchtwege, eine aktive, staatlich organisierte Seenotrettung und ein Nachdenken darüber, wem die Fluchtbewegungen nutzen und welche alternativen Einnahmequellen all denen, die an Flucht verdienen, zur Seite gestellt werden können.

Derzeit muss es uns ja fast wie ein politisches Kalkül erscheinen, dass sich die zivilgesellschaftliche Seenotrettung auf dem Mittelmeer trotz ihrer Warnsignale über das Ende ihrer Aufnahmekapazitäten von staatlichen Akteur*innen im Stich gelassen fühlen muss. All diese Menschen werden die EU und die G20 aufgrund ihres Verlusts ihrer Glaubwürdigkeit bezüglich einer fairen Gestaltung der Globalisierung so nicht für sich gewinnen können. Ich denke, das werden die diversen Proteste und der Alternative Gegen-Gipfel in Hamburg auch deutlich thematisieren. Und die Zusammenhänge zwischen der Politik der G20-Staaten und der bisweilen lebensbedrohlichen Situation von Menschen ist ja andernorts gut aufgearbeitet worden und wesentlicher Teil der Proteste. Ich bezweifle, dass die G20 in ihrer derzeitigen Zusammensetzung und ihrer derzeitigen Politik Teil der Lösung der von ihren Mitgliedstaaten mit verursachten Probleme sein kann.


1 Die bibliografischen Angaben des Buches sowie die Rezension finden sich in der rechten Spalte.



Veröffentlichungen von Frau Dr. Jennifer Gronau zum Themenbereich (Stand: Juli 2017)

Begutachtete Zeitschriftenbeiträge (peer-reviewed)

2016
„Signaling Legitimacy. Self-Legitimation by the G8 and the G20 in Times of Competitive Multilateralism”, World Political Science, 12 (1), 107–145.

2015
„The Quest for Legitimacy in World Politics: International Institutions’ Legitimation Strategies”, Review of International Studies, 42 (3), 535–557 (mit Henning Schmidtke).

„Die Welt im Rücken: Die Selbstlegitimation der G8 und der G20 in Zeiten multilateraler Konkurrenz“, Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 22 (2), 34–67.

2012
„Die Legitimationsbemühungen internationaler Institutionen“, in: Geis, Anna/Nullmeier, Frank/Daase, Christopher (Hrsg.), Der Aufstieg der Legitimitätspolitik: Rechtfertigung und Kritik politisch-ökonomischer Ordnungen, Leviathan (Sonderband 27), 171–189 (mit Dominika Biegoń).

2009
„Spiele ohne Brot? Die Legitimationskrise der G8“, Leviathan, 37 (1), 117–143 (mit Martin Nonhoff, Frank Nullmeier und Steffen Schneider).

„Zur Politisierung internationaler Institutionen: Der Fall G8“, Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 16 (2), 237–268 (mit Martin Nonhoff, Frank Nullmeier und Steffen Schneider).

 

Monografie

2015
Die Selbstlegitimation internationaler Institutionen: G8 und G20 im Vergleich, Frankfurt a. M.; New York: Campus.


Projektmonografien

2014
Marktwirtschaft in der Legitimationskrise? Ein internationaler Vergleich, Frankfurt a. M.; New York: Campus (mit Frank Nullmeier, Dominika Biegoń, Sebastian Haunss, Henning Schmidtke und Steffen Schneider).

2010
Prekäre Legitimitäten: Rechtfertigung von Herrschaft in der postnationalen Konstellation, Frankfurt a. M.; New York: Campus (mit Frank Nullmeier, Dominika Biegoń, Martin Nonhoff, Henning Schmidtke und Steffen Schneider).


Herausgeberschaften

2017 (im Erscheinen)
Capitalism and its Legitimacy in Times of Crisis, Basingstoke: Palgrave Macmillan (mit Sebastian Haunss, Henning Schmidtke und Steffen Schneider).


Beiträge auf Einladung

2012
„Democracy in the Age of Global Governance”, Journal of Social Democracy, 2012 (3), 22–24 (mit Henning Schmidtke).

2010
„Aus den Nachteilen der G8 lernen“, Zeit online, 15. Juni 2010, http://www.zeit.de/politik/ausland/2010-06/g20-legitimitaet.

2009
„Metaphorical Concepts in the Construction of International Legitimacy”, International Political Science Association Working Paper Series of the Committee on Concepts and Methods, 2009 (37) (mit Steffen Schneider).


Buchkapitel und Arbeitspapiere

2017 (im Erscheinen)
„Metaphorical Anticapitalism: Regulation, not Transformation”, in: Schneider, Steffen/Schmidtke, Henning/Haunss, Sebastian/Gronau, Jennifer: Capitalism and its Legitimacy in Times of Crisis. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

„From Critical Juncture to Status Quo: A Discursive Explanation of Capitalism’s Resilience in Times of Crisis”, in: Schneider, Steffen/Schmidtke, Henning/Haunss, Sebastian/Gronau, Jennifer: Capitalism and its Legitimacy in Times of Crisis. Basingstoke: Palgrave Macmillan (zusammen mit Sebastian Haunss).

2014
„Metaphern und die Reichweite der Kapitalismuskritik: Regulierung statt Transformation“, in: Nullmeier, Frank/Biegoń, Dominika/Gronau, Jennifer/Haunss, Sebastian/Lenke, Falk/ Schmidtke, Henning/Schneider, Steffen: Marktwirtschaft in der Legitimationskrise? Ein internationaler Vergleich. Frankfurt a.M.; New York: Campus, 141–170.

„Das Unbehagen in der Marktökonomie“, in: Nullmeier, Frank/ Biegoń, Dominika/Gronau, Jennifer/Haunss, Sebastian/ Lenke, Falk/Schmidtke, Henning/Schneider, Steffen: Marktwirtschaft in der Legitimationskrise? Ein internationaler Vergleich. Frankfurt a. M.; New York: Campus, 219–226 (mit Frank Nullmeier).

2012
„Die Freiheit des Subjekts im Diskurs: Anmerkungen zu einem Verhältnis der Gleichursprünglichkeit“, in: Keller, Reiner/ Schneider, Werner/Viehöver, Willy (Hg.), Diskurs – Macht – Subjekt: Theorie und Empirie von Subjektivierung in der Diskursforschung, Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, 109–130 (mit Martin Nonhoff).

2010
„Diskurskulturen und die Legitimation (inter-)nationaler politischer Ordnungen. Mediale Legitimationskurse in vier westlichen Demokratien“, in: Hepp, Andreas/Wimmer, Jeffrey (Hrsg.), Medienkultur im Wandel, Konstanz: UVK, 151-168 (mit Dominika Biegoń, Frank Nullmeier, Martin Nonhoff, Henning Schmidtke und Steffen Schneider).

 

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Die Vereinten Nationen und der Konflikt im Jemen: die Notwendigkeit einer fein abgestimmten Diplomatie

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Jemen Sondergesandte Martin Griffith SL SiriusDer VN-Sondergesandte Martin Griffith vor dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. © UN Photo Martin Elias

 

Der Konflikt im Jemen dauert seit mittlerweile fünf Jahren, und ein Ende ist nicht in Sicht.1 Wie die meisten scheinbar unlösbaren Konflikte der Welt landete auch der Jemen-Konflikt schließlich im VN-Sicherheitsrat, dem Konfliktbeilegungs-Forum letzter Instanz der internationalen Gemeinschaft.

Die Vereinten Nationen (VN), denen nur ein beschränktes Instrumentarium zur Verfügung steht, haben auf den Jemen-Konflikt in der gleichen Weise reagiert, wie sie auf die meisten unübersichtlichen Kriege reagieren: mit einem Sondergesandten und mit Sanktionen. Das ist die Zuckerbrot-und-Peitsche-Strategie zur Konfliktbeilegung. Der Sondergesandte pendelt zwischen den verschiedenen Parteien und versucht diese dazu zu überreden, sich an den Verhandlungstisch zu setzen. Als unausgesprochenes Druckmittel „hinter den Kulissen“ dient dabei die Drohung mit gezielten Sanktionen, welche die VN gegen fünf Personen im Jemen verhängt haben.2

Die Strategie der VN hat allerdings ein Problem: Sie ist wirkungslos. Mittlerweile ist der dritte Jemen-Sondergesandte binnen fünf Jahren im Amt, und Martin Griffiths scheint einem Erfolg auch nicht näher zu sein als seine beiden Vorgänger. Die Uneinigkeit im Sicherheitsrat – hauptsächlich zwischen den USA und Russland, aber manchmal auch zwischen traditionellen Verbündeten wie den USA und Großbritannien – hatte zur Folge, dass seit 2015 keine neuen Sanktionen verhängt worden sind.3 Und die Sanktionen, welche die VN verhängten, zeitigten eine Reihe unbeabsichtigter Wirkungen, die dazu führten, dass es sehr viel schwieriger geworden ist, den Konflikt beizulegen.

Der Jemen versinkt mittlerweile in einer humanitären Katastrophe und im politischen Chaos.4 Unabhängig von dem, was die VN tun, wird es immer unwahrscheinlicher, dass das Land jemals wieder politisch geeint werden kann. Der Sicherheitsrat sollte ehrlich Auskunft darüber geben, was er im Jemen erreichen kann und was nicht. Dazu ist es notwendig, dass er nicht nur auf die Fehler der vergangenen fünf Jahre zurückblickt, sondern auch in die Zukunft schaut, auf jene Optionen, die ihm bleiben, um im Jemen Veränderungen herbeizuführen. Dieser Aufsatz versucht, für beide Anliegen Ideen zu entwickeln.

Am 16. Februar 2018 ernannte VN-Generalsekretär António Guterres den britischen Diplomaten Martin Griffiths zu seinem neuen Sondergesandten für den Jemen.5 Zunächst waren Beobachter optimistisch, dass ein Wechsel im Amt des Gesandten die Parteien vielleicht zurück an den Verhandlungstisch brächte. Denn Griffiths’ unmittelbarer Vorgänger, der mauretanische Diplomat Ismail Ould Cheik Ahmed, hatte das zweifelhafte Kunststück fertiggebracht, dass sich zum Schluss seiner Amtszeit niemand mehr mit ihm treffen wollte. Im Mai 2017 war Ahmeds Wagenkolonne während eines Besuchs in Sana‘a beschossen worden, und die Huthis verboten ihm später die Rückkehr in die Hauptstadt, weil sie ihm Parteilichkeit vorwarfen.6 Die Tatsache, dass Griffiths britischer Staatsbürger war und dass Großbritannien die Federführung für das Jemen-Dossier bei den UN hatte, könnte, so ließ man in New York durchblicken, den Prozess beschleunigen.

Leider ist dies nicht geschehen. Griffiths’ erster Versuch im September 2018, die Kriegsparteien zusammenzubringen, scheiterte, als die Huthis sich weigerten, Sana‘a zu verlassen.7 Wie vorherzusehen war, machte jede Seite die andere für den Fehlstart verantwortlich, aber letztlich lag die Verantwortung bei Griffiths, der aus irgendeinem Grund ein solches Szenario nicht vorhergesehen hatte. Einige Monate später, im Dezember 2018, gelang es Griffiths, Vertreter der Huthis an Bord eines Flugzeugs nach Schweden zu bringen, wo sie sich zu Gesprächen mit Vertretern der jemenitischen Regierung trafen, aber er war so wild entschlossen, endlich Fortschritte zu erzielen und irgendeine Übereinkunft vorweisen zu können, dass er eine Reihe vager Vereinbarungen durchpeitschte, die mehr schadeten als nutzten. Insbesondere das Hudaida-Abkommen war so mehrdeutig, dass beide Seiten in den Text hineinlesen konnten, was sie wollten.8 Es ist nicht weiter verwunderlich, dass die Vereinbarungen acht Monate nach der Unterzeichnung noch immer ihrer Umsetzung harren. Der einseitige Abzug der Huthis im Mai 2019 scheint wenig mehr als eine Hinhaltetaktik gewesen zu sein, unter deren Deckmantel einige Huthis den Hafen an andere Huthis in anderen Uniformen übergaben.9

Ein Teil der Schwierigkeiten, mit denen Griffiths und seine beiden Vorgänger zu kämpfen hatten, rührt daher, dass sie bei ihrer Vermittlertätigkeit an das gleiche mangelhafte Dokument gebunden waren: Resolution 2216 des UN-Sicherheitsrats. Die im April 2015 – kaum drei Wochen nach dem Kriegseintritt der Militärkoalition unter Führung der Saudis – verabschiedete Resolution drückte die Besorgnis über den „Vorstoß [der Huthis] auf Aden“ aus und forderte diese auf, sich aus Sana‘a zurückzuziehen und sämtliche erbeuteten Waffen abzugeben.

In den vier Jahren, die seit der Verabschiedung von Resolution 2216 vergangen sind, hat sich die Situation vor Ort jedoch erheblich verändert. Ungeachtet der Warnung der VN marschierten die Huthis in Aden ein, nur um wenige Monate später zurückgeschlagen zu werden. Die Friedensgespräche in Kuwait brachten keinen Durchbruch.10 Und die Huthis haben sich von einer Stammesmiliz in einen de-facto-Staat im Nordjemen verwandelt. Aber trotz all dieser Veränderungen ist Resolution 2216 in ihrer ursprünglichen Form in Kraft geblieben.

Diese Feststellung ist wichtig, weil Resolution 2216, die einseitige Zugeständnisse von den Huthis verlangt, maßgeblich Anteil daran hat, dass die Militärkoalition unter Führung Saudi-Arabiens ungeachtet ihrer Schwächen und der wenig zielgenauen Bombenangriffe der Überzeugung war, völkerrechtlich und in Bezug auf die VN-Unterstützung am längeren Hebel zu sitzen.11 Die Huthis sind durch einen Staatsstreich an die Macht gekommen, und Resolution 2216 ist für sie im Grunde eine Aufforderung zur Kapitulation.

Die Huthis sehen das selbstverständlich anders. Ihres Erachtens haben sie in diesem Krieg die Oberhand. Sie kontrollieren das wichtige Territorium, und die Saudis und Emiratis sind trotz jahrelanger Luftangriffe nicht in der Lage gewesen, sie zu vertreiben. Der Außenminister der Huthis sagte denn auch Ende 2018: „Wir gehen davon aus, dass dieser Krieg sehr lange dauern wird. Es ist ein Krieg, bei dem es darum geht, dem anderen die Knochen zu brechen – sie brechen uns, oder wir brechen sie.“12

Tatsächlich ist das von Saudi-Arabien angeführte Militärbündnis einem militärischen Sieg heute nicht näher als zu dem Zeitpunkt, zu dem es die Operation Decisive Storm im März 2015 begann. Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate, die beiden Hauptpartner in der Koalition, sehen sich weitgehend den gleichen militärischen Optionen wie damals gegenüber. Sie können sich vollständig zurückziehen und so den Huthis den Sieg überlassen. Sie können den Einsatz deutlich erhöhen und eine Bodenoffensive mit dem Ziel beginnen, die Huthis in die Knie zu zwingen – aber diese wäre mit sehr hohen Verlusten verbunden und wahrscheinlich nicht erfolgreich. Oder sie können einfach mit den Luftangriffen fortfahren und auf einen anderen Ausgang hoffen. Und so wenig verlockend die letzte Option auch ist und so gering ihre Erfolgsaussichten sind, ist sie für die Militärkoalition unter Führung Saudi-Arabiens noch immer attraktiver als die beiden anderen.

Hier liegt auch der tiefe Grund dafür, dass der Jemen-Konflikt so schwer zu lösen ist: beide Seiten sehen sich jeweils in der stärkeren Position. Keinem der drei Sondergesandten für den Jemen ist es gelungen, diese harte Nuss zu knacken und den Krieg auf dem Verhandlungsweg zu beenden. Und es ist auch nicht zu erwarten, dass zukünftige Gesandte vollbringen werden, woran die früheren gescheitert sind, und zwar aus dem einfachen Grund, dass sowohl die Militärkoalition unter Führung Saudi-Arabiens als auch die Huthis die Fortsetzung des Krieges für vorteilhafter erachten als einen Friedensschluss.
weiterlesen

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Anmerkungen

1 Ruwanthika Gunaratne und Gregory D. Johnsen: „When Did the War in Yemen Begin?, Lawfare Blog, 28. Juni 2018.
2 Narrative Summaries, 2140 Sanctions Committee Yemen, UN Security Council. https://www.un.org/securitycouncil/sanctions/2140/materials/summaries.
3 Dies sind Sanktionen, die vom 2140-Ausschuss gegen Einzelpersonen verhängt worden sind. Auch gegen Mitglieder von Al-Qaida und ISIS im Jemen wurden Sanktionen verhängt. Siehe auch Julian Borger, „UN agrees Yemen ceasefire resolution after fraught talks and US veto threat“, The Guardian, 21. Dezember 2018.
4 „Humanitarian crisis in Yemen remains the worst in the world, warns the UN“, UN News, 14. Februar 2019. https://news.un.org/en/story/2019/02/1032811
5 „Secretary-General Appoints Martin Griffiths of United Kingdom as his Special Envoy to Yemen“, UN Press Release, 16. Februar 2018, https://www.un.org/press/en/2018/sga1789.doc.htm.
6 Vgl. „U.N. wants investigation into attack on Yemen envoy’s convoy“, Reuters, 25. Mai 2017 sowie „Houthis ban U.N. special envoy from Yemen for alleged bias“, Reuters, 5. Juni 2017.
7 Stephanie Nebehay, „Yemen peace talks collapse in Geneva after Houthi no-show“, Reuters, 8. September 2018.
8 „Full Text of the Hudaydah Agreement“, Office of the Special Envoy, 13. Dezember 2018.
9 Bethan McKernan und Patrick Wintour: „Hope for ‚Turning Point‘ in Yemen after Houthis Hodeidah Withdrawal“, The Guardian, 15. Mai 2019.
10 Rod Norland: „Talks to End War in Yemen are Suspended“, New York Times, 6. August 2016.
11 Rick Gladstone: „Saudi Airstrike Said to Hit Yemeni Hospital as War Enters Year 5“, New York Times, 26. März 2019.
12 Robert Worth: How the War in Yemen Became a Bloody Stalemate“, New York Times Magazine, 31. Oktober 2018.

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Die deutsche Übersetzung des englischsprachigen Originalbeitrags ist erstmals erschienen in SIRIUS – Zeitschrift für Strategische Analysen, Band 3, Heft 3: 287-292, https://doi.org/10.1515/sirius-2019-3009 (online erschienen: 07.09.2019)

 

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Agenda 2030. Mut zur Nachhaltigkeit!

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Blick auf die Blöcke, die die Sustainable Development Goals (SDGs) symbolisieren, am Hauptquartier der Vereinten Nationen, New York, 23. September 2019. Foto: UN Photo/Manuel EliasBlick auf die Blöcke, die die Sustainable Development Goals (SDGs) symbolisieren, am Hauptquartier der Vereinten Nationen, New York, 23. September 2019. Foto: UN Photo/Manuel Elias

 

In Deutschland ist eine öffentliche Diskussion über einen breiten Ansatz von Nachhaltigkeit nötig. Das ist keine rückwärtsgewandte „Öko-Agenda“, sondern es sind überfällige Reformen für wirtschaftliche Modernisierung, Klimaschutz und Innovation, damit noch mehr Menschen in Frieden, Freiheit und Wohlstand leben können. Mut zur Nachhaltigkeit heißt Mut zur Zukunft! Die Agenda 2030 weist uns den Weg.

Nicht erst mit Greta Thunberg oder den Fridays for Future ist klar: Wir müssen die Grenzen unseres Planeten respektieren. Diese Forderung gewinnt durch die extreme Trockenheit und Hitze selbst in den nördlichsten Teilen Deutschlands und in Europa weiter an Bedeutung. Da wundert es nicht, dass die Auseinandersetzung über Nachhaltigkeit hierzulande vom Klimaschutz beherrscht wird. Doch der absolute Fokus verstellt den Blick auf das Thema. Wenig hilfreich ist auch, wenn sich die Klimaschutzaktivisten in moralischem Furor gegenseitig überbieten und unter dem Stichwort „Flugscham“ Passagiere an Flughäfen ausbuhen. Als ob „Blaming and Shaming“ darüber hinwegtäuscht, dass Fluggesellschaften in aller Welt heute so viele Menschen wie nie befördern. Tendenz steigend!1 Zwar ist das Hauptanliegen der Klimaschützer, die Reduzierung des CO2-Austoßes, richtig. Doch allein die Zahlen zum Flugverkehr legen nahe, dass für die Weltrettung ein anderer Ansatz nötig ist. Ob Fliegen, Autofahren oder Fleischkonsum: Allein Askese und Verzicht sind mit Blick auf die aufstrebenden Nationen Asiens und andere wachsende Weltregionen nicht das Allheilmittel. Eine tiefer gehende Betrachtungsweise über den nationalen Tellerrand ist unumgänglich.

Vor diesem Hintergrund lohnt es sich, die 2015 von den Vereinten Nationen verabschiedete Agenda 2030 für eine nachhaltige Entwicklung anzuschauen. Diese fordert nicht weniger als die Transformation unserer Welt.2 Nachhaltigkeit wird in dreifacher Hinsicht verstanden. Sie geht von einer weltweit leistungsfähigen Wirtschaft mit technologischem Fortschritt aus, die im Einklang mit der Umwelt steht und sozial verträglich ist. Zur Umsetzung sind sämtliche Staaten – Entwicklungs-, Schwellen- und Industriestaaten – gleichermaßen aufgefordert. Die Agenda setzt auch beim Bürger an. Anpacken müssen also alle. Doch obwohl ein Drittel der Zeit für die Erreichung der Nachhaltigkeitsziele schon um ist, kennen die Agenda 2030 in Deutschland nur wenige. Lediglich zehn Prozent der Bevölkerung können mit dem Begriff etwas anfangen. Dabei stößt der Wunsch nach Nachhaltigkeit bei den Deutschen auf Zustimmung.3 Wie ist dieser Widerspruch zu erklären? Warum ist die Agenda hierzulande so unbekannt?
 
Die Agenda ist mehr als Klimaschutz!

Ein Grund ist: Die Agenda 2030 ist mit ihren 17 Nachhaltigkeitszielen und 169 Unterzielen sowie einer Fülle an Indikatoren nicht gerade „user-friendly“. Zu komplex sind die Themenbereiche, wo „alles mit allem zusammenhängt“ und ein ganzheitliches Handeln die Voraussetzung ist, um bei der vielbeschworenen Nachhaltigkeitswende voranzukommen. Da die ökologische, wirtschaftliche und soziale Dimension des Prinzips der Nachhaltigkeit gleichzeitig verwirklicht werden soll, ähnelt das Unterfangen einer Quadratur des Kreises. Obendrein soll niemand beim Prozess zurückgelassen werden (leaving no one behind)! Das heißt nicht, dass die Umsetzung unmöglich wäre. Sie erfordert jedoch Prioritäten, die je nach Gewichtung unterschiedliche Auswirkungen haben. Dies anzusprechen, erfordert eine Auseinandersetzung mit Nachhaltigkeit in all ihren Facetten.

So ist logisch, dass ein einseitiger Klimafokus zu Lasten der anderen Aspekte geht, sei es Wirtschaft oder Soziales. Daher ist der Appell des Abgeordneten Rüdiger Kruse an die Kollegen mit „9 Regeln für die politische Arbeit, um Deutschland nachhaltiger zu machen“,4 zu begrüßen. Er plädiert für einen Ansatz, der Umwelt, Wirtschaft und Soziales miteinander versöhnt. Nachhaltigkeit sei per Definition genau das und die Union als Volkspartei sei für diese Aufgabe deshalb prädestiniert.

Zwar spielt in der christdemokratischen Tradition Nachhaltigkeit unter dem Motto „Wahret die Schöpfung“ nicht erst seit gestern eine Rolle. Aber durch die spezifische Entstehung ökologischer Bewegungen und Interessengruppen in den 1980er-Jahren in Deutschland wurde der Begriff stark mit ökologischen Inhalten besetzt. Doch nur, wer ökologische Tragfähigkeit mit wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und sozialer Gerechtigkeit zusammendenkt, hat die Vision der Agenda 2030 und ihre Weichenstellungen für die Zukunft verstanden.

Somit ist es für eine echte Nachhaltigkeitswende mit Klimaschutz allein nicht getan. Natürlich war es ein riesiger Schritt, als sich die Länder auf der Pariser Klimaschutzkonferenz der Vereinten Nationen auf ein allgemeines, rechtsverbindliches und weltweites Klimaschutzabkommen einigten, das wie die Agenda 2015 verabschiedet worden war. Das Jahr wird nicht umsonst als Höhepunkt multilateraler Zusammenarbeit gefeiert. Doch obwohl Deutschland sich in Zeiten eines erstarkten Protektionismus und Nationalismus für den Multilateralismus einsetzt, ist es hierzulande merkwürdig still um die Agenda. Deutschland verfügt zwar über eine Nachhaltigkeitsstrategie. Sie wurde 2016 in Anlehnung an die Agenda überarbeitet und 2018 unter Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure aktualisiert.5

Als Querschnittsthema ist sie in allen Ressorts präsent und hat auch eine internationale Dimension. Doch ob wir auf dem Weg vorankommen und welche Probleme in der Praxis auftauchen, darüber ist über den Kreis der „usual suspects“ hinaus wenig zu hören. Letztes Jahr kam eine Gruppe von Experten zu dem Schluss, dass der Begriff von Nachhaltigkeit in der Politik zwar allgegenwärtig ist, allerdings nicht immer klar sei, was dahintersteckt6. Die Kritik richtete sich nicht nur an die Regierung. Da es nicht den einen Weg zur Umsetzung der Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs) gibt, wäre das Parlament der Ort, um Ansätze zu diskutieren. Da dieses kaum stattfindet, verkommt die Nachhaltigkeitspolitik zu einer technischen Übung. Das Desinteresse der Bürger lässt sich auch damit erklären.

CDU-Abgeordnete des Bundestags fordern bereits heute, das Prinzip der Nachhaltigkeit im Grundgesetz zu verankern.

Was jetzt zählt, sind Taten. Der Rat für Nachhaltige Entwicklung empfiehlt mit Blick auf die bevorstehende Fortschreibung der Nachhaltigkeitsstrategie, die Latte höher zu hängen. Die Strategie darf nicht nur schön klingen, sondern muss sicherstellen, dass die Ziele erreicht werden. Die stärkere Einbindung der Zivilgesellschaft ist dafür das A und O. Dabei geht es vor allem um die Vernetzung von kommunalen und regionalen Akteuren.7 Die Bundestagsabgeordneten Kai Whittaker und Andreas Lenz gehen noch einen Schritt weiter und fordern, das Prinzip der Nachhaltigkeit im Grundgesetz zu verankern.8 Das wäre eine Zäsur, nach Meinung des ehemaligen Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier jedoch der richtige Weg. Papiers Sichtweise nach kommt die Vorsorge in der parlamentarischen Demokratie systembedingt zu kurz. Es muss ein sozialer Ausgleich nicht nur innerhalb einer Generation, sondern zwischen den Generationen stattfinden.9 Auch die CDU-Vorsitzende Annegret Kramp-Karrenbauer will der Nachhaltigkeit Verfassungsrang verleihen und fordert für die konkrete Umsetzung neben der schwarzen auch die grüne Null in der Politik. Ihr geht es dabei um eine Zukunftspolitik, die den nachfolgenden Generationen weder „Müll- noch Schuldenberge“ hinterlässt.10

Sicher ist, dass dieser Vorstoß nur dann Verbindlichkeit schafft, wenn auch im Haushalt Nachhaltigkeit zum leitenden Prinzip wird; also ein Budget, in dem schon bei der Aufstellung des Entwurfs SDGs systematisch berücksichtigt sind und effektive Nachhaltigkeitschecks zur parlamentarischen Kontrolle der Regierung erfolgen. Dafür gilt es zuallererst, die Befugnisse des Parlamentarischen Beirats für nachhaltige Entwicklung auszubauen und denen von Bundestagsausschüssen gleichzustellen.11 Im Finanzministerium gibt es Überlegungen, bei der Überprüfung des Haushalts Nachhaltigkeitskriterien zu berücksichtigen.12

Die Agenda ist kein Elitenprojekt!

Auch müssen wir den SDG-Prozess auf globaler Ebene aktiv mitgestalten. Zwar werden die VN von vielen Bürgern als abgehoben empfunden, für die globale Nachhaltigkeitswende sind sie aber nicht wegzudenken. Nur dort kommen sämtliche Staaten zusammen. Die Agenda selbst ist die Verkörperung von Multilateralismus! Ihr Portfolio bietet ein außenpolitisches Koordinatensystem und deckt die Zukunftsthemen unserer Zeit ab. Gleichwohl ist die Wirksamkeit des VN-Prozesses ausbaufähig. So werden beim High-Level Political Forum (HLPF) jährlich die Fortschritte bei der Umsetzung der SDGs besprochen. Doch das Forum kann nur mit echter Unterstützung erfolgreich sein. Diese Haltung ist nicht bei allen Beteiligten erkennbar. Die beim HLPF diskutierten Voluntary National Reviews sind ein Beispiel dafür. Hier reichen die Regierungen freiwillig ihre Umsetzungsberichte ein. Das Instrument erfreut sich wachsender Beliebtheit. Dieses Jahr haben 47 Staaten (sieben davon das zweite Mal) Reviews zum Motto „Empowering people and ensuring inclusiveness and equality“ eingereicht.13 Zum Vergleich: 2017 waren es 43.

Dass selbst Russland einen Bericht ankündigte, spricht jedoch Bände darüber, dass die Texte wenig mit der Realität gemein haben. Zwar sind sie nur bedingt vergleichbar, aber trotz Leitlinien und Mindeststandards unterscheiden sich die Berichte zum Teil erheblich nicht nur im Umfang, sondern auch in der Qualität. Am schwersten wiegt jedoch das Manko, dass verbindliche Schlussfolgerungen wegen fehlender Befugnisse des HLPF ausbleiben. Die Arbeitsweise des Forums ist damit Hemmschuh für den Erfolg. Experten fordern strukturelle Reformen, eine politische Aufwertung des Forums sowie eine effektivere Einbindung der Zivilgesellschaft.14

Es steht viel auf dem Spiel. Beim Forum und erst recht beim SDG-Gipfel geht es nicht allein um den Erfahrungsaustausch, sondern um das politische Momentum. Darum ist es derzeit nicht gut bestellt. Die aufgeheizte Stimmung und die Gegensätze zwischen den führenden Mächten lassen globale Regierungsführung schwach erscheinen. Immerhin fanden im Abschlusscommuniqué des diesjährigen G20-Gipfels die Agenda 2030 und das Bekenntnis zur nachhaltigen Entwicklung Eingang.15 Für die Nachhaltigkeitswende wird allerdings mehr Einsatz nötig sein. Das unterstreicht die magere Zwischenbilanz beim diesjährigen VN-Nachhaltigkeitsgipfel im September in New York. Zwar führen Länder wie Dänemark, Schweden und Finnland die Liste der Top Ten bei der Umsetzung der SDGs an, und auch Deutschland befindet sich in dem Ranking auf Platz sechs, doch sowohl sie als auch die anderen G20-Staaten (die USA liegen auf Rang 35) müssen mehr Engagement zeigen.16 Oder anders formuliert: Mit dem jetzigen Tempo werden es selbst die nordischen Länder nicht schaffen, bis 2030 die Ziele zu erreichen. Vor allem das Konsumverhalten der reichen Industrieländer (SDG 12) ist Gegenstand der Kritik.

Die VN warnten, dass ohne eine bessere Performance der G20, die zwei Drittel der Weltbevölkerung stellen und für 75 Prozent der globalen CO2-Emissionen verantwortlich zeichnen, die Agenda scheitern werde. China, Indien und die USA wären maßgeblich dafür verantwortlich. Aber auch Australien oder Großbritannien machen bei den „negativen Ausstrahlungseffekten“ bislang keine gute Figur.17 Internationale Institutionen wie die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) plädieren deshalb dafür, die Governance-Strukturen strikt an Nachhaltigkeitskriterien auszurichten, um den internen Transformationsprozess zu beschleunigen.18

Die Agenda ist mehr als Entwicklungspolitik!

Zudem gilt es, sich von üblichen Betrachtungen zu lösen. In einer hypervernetzen Welt mit unterschiedlichen demografischen Entwicklungen und wachsenden Migrationsbewegungen wird es zu geopolitischen Verschiebungen kommen. Schätzungen, wonach die Weltbevölkerung bis 2050 von 7,1 auf 9,7 Milliarden ansteigt, würden die Menschen und den Planeten vor immense Herausforderungen stellen. Während Afrikas Bevölkerung sich bis 2050 verdoppelt und bis 2100 sogar auf vier Milliarden wächst, wird Europas Bevölkerung bis dahin stark schrumpfen.19 In den trockenen Regionen Afrikas geht das hohe Bevölkerungswachstum mit Druck auf die dort ohnehin knappen Ressourcen wie Wasser oder fruchtbare Anbaufläche einher. Die VN warnten, dass die Welt jährlich 24 Milliarden Tonnen fruchtbaren Boden durch Landverödung verliert.20

Die Auswirkungen auf Sicherheit und Stabilität in den betroffenen Staaten, vor allem in jenen mit schwacher Staatlichkeit, lassen sich ausmalen. Doch das Risiko von Instabilität und Konflikt gilt nicht nur für arme Länder. Die Umstellung der Energieversorgung auf regenerative Gewinnung kann in wohlhabenderen Staaten, die von Einnahmen aus dem Export fossiler Brennstoffe abhängig sind, eine Spirale der Destabilisierung in Gang setzen, da ihnen essenzielle Geldquellen wegbrechen. Ein rapider sozioökonomischer Wandel könnte die Erosion staatlicher Institutionen zusätzlich begünstigen.21 Das Risiko betrifft Länder des Nahen Ostens und Afrikas, aber auch Lateinamerika ist stark vom Export fossiler Rohstoffe abhängig.

Gleichzeitig geht es bei der Agenda um Wettbewerb und die Frage nach der Vorherrschaft bei den Zukunftstechnologien. Die regenerativen Energien gehören hier dazu. Deutschland hat sich mit der Energiewende sichtbar positioniert und deutsche Unternehmen haben wertvolle Erfahrungen gesammelt, um die Märkte zu erobern. Doch es ist mittlerweile China, das wie kein zweites Land seine Kapazitäten bei den Regenerativen ausbaut. Hinzu kommen die anderen Wachstumszentren in Asien.22 Bereits 2027 könnte Indien China als den bevölkerungsreichsten Staat der Welt überholt haben. Prognosen zufolge werden bis 2030 über 60 Prozent des globalen Mittelstandes in Asien leben. 2015 waren es noch 46 Prozent.23 Im 2018 Fortune Global 500 Ranking kamen 210 der 500 größten Unternehmen nach Einnahmen von dort. Als Folge des Wachstums könnten sich globale Wertschöpfungsketten, in denen viele asiatische Länder und die lokalen Firmen noch auf den unteren Stufen der Wohlstandsleiter stehen, bald umkehren. Asiens Aufstieg wird zweifelsohne auch zur höheren Energienachfrage, zu mehr Konsum und Produktion führen. Dies könnte die bei uns erreichten Fortschritte beim Klimaschutz – global betrachtet – zunichtemachen.

Der Übergang zu einem ressourcen- und umweltschonenden Wachstums-modell erfordert eine Ausrichtung des Finanzsektors auf Nachhaltigkeit.

Um nicht hierzulande wirtschaftlich und technologisch den Anschluss zu verlieren, gilt es, den SDGs mehr Aufmerksamkeit zu schenken. Sie sind Motor für Modernisierung und Innovation! Das impliziert, Nachhaltigkeitsgrundsätzen in der Landwirtschaft, dem Verkehr sowie bei der Handelspolitik und bei der Gestaltung des Binnenmarktes mehr Gewicht zu verleihen. Dafür muss auch der europäische Rahmen stimmen. Bislang wurde mit dem Europäischen Konsensus für Entwicklungspolitik jedoch nur die entwicklungspolitische Zusammenarbeit angepasst.24

Die Hoffnung ruht auf der designierten EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, die Aufgabe zügig anzugehen. Diese forderte jüngst einen „Green New Deal“, um die EU bis 2050 klimaneutral zu machen. Für den Übergang zu einem ressourcen- und umweltschonenden Wachstumsmodell ist Kapital nötig. Dabei geht es darum, den Finanzsektor insgesamt auf Nachhaltigkeit auszurichten. Die Europäische Kommission hat dazu kürzlich Rechtsvorschriften vorgelegt, die sich in der Abstimmung befinden.25 Im Mittelpunkt steht ein Klassifikationssystem, das für Klarheit darüber sorgen soll, welche Tätigkeiten als nachhaltig bezeichnet werden können. Auch das Bundesfinanzministerium hat einen Strategieprozess für „Sustainable Finance“ initiiert.

Die Agenda bedeutet Verantwortung übernehmen!

Die Diskussion gilt es ehrlich zu führen. Der angestoßene Wandel wird nicht automatisch nur Gewinner hervorbringen. Phasen des Übergangs bergen Risiken von Instabilität und Krisen. Darunter werden die Schwächsten leiden. Das sind auf globaler Ebene die fragilen Länder. Den Angaben der Weltbank zufolge handelt es sich um 36 Staaten, knapp über die Hälfte liegt davon in Afrika. Deren Fragilität äußert sich nicht durch Krieg und andere gewaltsame Dauerkonflikte, sondern betrifft all diejenigen Länder, in denen Menschen in extremer Armut leben oder einem unerträglichen Ausmaß an Kriminalität, schwacher Staatlichkeit oder Naturkatastrophen ausgesetzt sind.26 Es bedarf keiner Erläuterung, dass diese Staaten allergrößte Schwierigkeiten haben, die Nachhaltigkeitsziele zu erreichen.

Wenig überraschend werden vielerorts Frauen und Kinder die Hauptleidtragenden sein. Derzeit sind 15 Staaten, darunter Niger, Nigeria und Afghanistan, klar „off track“.27 Zudem fehlen dort verlässliche Daten, um die Defizite genauer zu bestimmen. Die Industrienationen stehen somit in der Pflicht, durch humanitäre Hilfe, wirtschaftliche Kooperation und Entwicklungszusammenarbeit, aber auch durch Unterstützung beim Aufbau von Statistik- und Monitoringsystemen bei der Erreichung der SDGs dort zu helfen. Bis heute schaffen es aber nur wenige – selbst in der EU –, überhaupt die vereinbarten 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens als öffentliche Mittel für Entwicklungszusammenarbeit (Official Development Assistance, ODA) bereitzustellen.

Es wäre aber falsch, somit allein auf die Kräfte des Marktes zu setzen. Um die Herausforderungen in diesen Ländern zu stemmen, werden öffentliche und private Investitionen gebraucht. Kluge Regulierung kann helfen, die Weichen richtig zu stellen. Als Beispiel dienen die weltumspannenden Wertschöpfungsketten. Entwicklungs- und Schwellenländer haben in der Vergangenheit durch niedrige Lohnkosten davon profitiert. Die Konsumenten in den reichen Ländern erhielten niedrige Preise. Die international verflochtene Wirtschaft erzeugt jedoch einen hohen Wettbewerbsdruck.28 Während sich dieser in den Entwicklungsländern oft in schlechten Arbeitsbedingungen und hoher Umweltbelastung manifestierte, schlug sich in den Industrienationen die Konkurrenz aus den Niedriglohnländern in stagnierenden Löhnen und Arbeitslosigkeit in einigen Branchen nieder.

Zwar kann der Konsument Nachhaltigkeit stärken sowie soziale und ökologische Kriterien zur Bedingung für den Warenkauf machen. Doch das reicht nicht, um das soziale Gefälle innerhalb von Gesellschaften oder die Missstände an den lokalen Produktionsstandorten zu beheben. Auch Unternehmen sind gefordert, Verantwortung zu übernehmen. Im Jahr 2016 verabschiedete Deutschland den Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte und forderte von sämtlichen Akteuren in einer Lieferkette die Anwendung der VN-Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte.29 Die Umsetzung des Plans erweist sich bei dem auf viele Länder und Produzenten verteilten Herstellungsprozess jedoch als schwierig.

Doch die Bringschuld der Wirtschaft ist nur die eine Seite der Medaille. Auch die Regierungen in den Entwicklungsländern müssen mehr tun. Um den Teufelskreis von Armut und prekären Arbeitsverhältnissen zu durchbrechen, muss die Produktivität dort gesteigert werden. Bessere Rahmenbedingungen und Marktzugänge für den Privatsektor gehören ebenso dazu. Da nationale Anstrengungen oft nicht ausreichen, ist internationale Kooperation und die Finanzierung essenziell. Vor diesem Hintergrund verabschiedeten die VN die Addis-Abeba-Aktionsagenda. Im Unterschied zu früheren Entwicklungsfinanzierungen sollen neben öffentlichen Mitteln für Entwicklungszusammenarbeit und Privatinvestitionen höhere Steuereinnahmen in den Entwicklungsländern selbst dabei helfen, den Weg zur Umsetzung der SDGs zu ebnen. Experten kritisieren allerdings, dass bislang nur wenig davon verwirklicht wurde. Die bestehenden Finanzierungslücken ließen sich gerade in Ländern mit niedrigem Einkommen so keinesfalls schließen.30

Unbestritten ist also, dass ein „business as usual“ bei der Agenda 2030 nichts bringt. Ohne entschiedenes Handeln wird kein Land – auch nicht Deutschland – bis 2030 die SDGs erreichen. Dafür ist eine öffentliche Diskussion über einen breiten Ansatz von Nachhaltigkeit nötig. Das ist keine rückwärtsgewandte „Öko-Agenda“, sondern es sind überfällige Reformen für wirtschaftliche Modernisierung, Klimaschutz und Innovation, damit wir weiterhin, aber künftig auch die anderen Menschen, in Frieden, Freiheit und Wohlstand leben können. Bundeskanzlerin Merkel forderte jüngst die „Zukunft zur Heimat zu machen“.31 Wir sollten uns diese Aufforderung zu Herzen nehmen. Mut zur Nachhaltigkeit heißt Mut zur Zukunft! Die Agenda 2030 weist uns den Weg.


 

Anmerkungen

1 2017 wurden 4,1 Milliarden Passagiere, d. h. 7,3 Prozent mehr als ein Jahr zuvor, befördert. Auch wenn das stärkste Wachstum mit 10,6 Prozent in der Region Asien-Pazifik stattfand, schnitten Europäische Airlines mit 8,2 Prozent auf 1,1 Milliarden Passagiere ebenfalls überdurchschnittlich gut ab. Die Zahl der Flugpassagiere stieg erstmals auf über vier Milliarden. Vgl. Handelsblatt 2018: Zahl der Flugpassagiere steigt erstmals über 4 Milliarden, 06.09.2018, in: https://handelsblatt.com/23004266.html [20.08.2019].

2 VN 2015: Transforming our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development, in: https://bit.ly/1OTd4Sr [14.08.2019].

3 Schneider, Sebastian H. / Gleser, Solveig H. / Bruder, Martin 2018: Die Agenda 2030 in der öffentlichen Meinung, DEval Policy Brief 6/2018, Deutsches Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit (DEval), in: https://bit.ly/2Z2EBwI [14.08.2019].

4 Kruse, Rüdiger 2018: Deutschland nachhaltig machen: 9 Regeln für unsere politische Arbeit, 17.04.2018, Hamburg (internes Papier).

5 Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 2019: Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie – Aktualisierung 2018, in: https://bit.ly/2OVi4y6 [11.09.2019].

6 Rat für Nachhaltige Entwickl(RNE)ung (RNE) 2018: The 2018 Peer Review on the German Sustainability Strategy, 05/2018, in: https://bit.ly/2JcOtg9 [14.08.2019].

7 RNE 2019: Die Strategie muss liefern! Nachhaltigkeitsrat empfiehlt Bundesregierung kreative Konsequenz, 04.06.2019, in: https://bit.ly/31FhNk6 [14.08.2019].

8 Whittaker, Kai / Lenz, Andreas 2019: Nachhaltigkeit als politisches Prinzip, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 15.06.2019.

9 CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag 2019: Nachhaltigkeit ins Grundgesetz? Unionsfraktion debattiert mit Experten über Wege zu mehr Generationengerechtigkeit, 20.02.2019, in: https://bit.ly/2Z53t2S [14.08.2019].

10 Frankfurter Allgemeine Zeitung 2019: Kramp-Karrenbauer wirbt für „grüne Null“, 11.08.2019.

11 Martens, Jens 2017: Schritte zum SDG-konformen Bundeshaushalt, Global Policy Forum (GPF), 12/2017, in: https://bit.ly/2YXwCRF [14.08.2019].

12 Wehrmann, Benjamin 2019: Germany’s finance ministry considers screening of state budget by climate criteria, Clean Energy Wire, 06.08.2019, in: https://bit.ly/2kEgvpJ [10.09.2019].

13 SDG Knowledge Platform 2019: High-Level-Political Forum 2019 Under the Auspices of ECOSOC, in: https://bit.ly/2MUrDMH [14.08.2019].

14 Vgl. Obendland, Wolfgang 2019: Das High-Level-Political-Forum on Sustainable Development, GPF, Bonn, 01/2019, in: https://bit.ly/33E5aaW [20.08.2019].

15 G20 2019: G20 Osaka Leaders’ Declaration, in: https://bit.ly/2KBwuzn [14.08.2019].

16 Bertelsmann Stiftung / Sustainable Development Solutions Network (SDSN) 2019: Sustainable Development Report 2019, 06/2019, in: https://bit.ly/2KWmGB4 [14.08.2019].

17 Darunter werden meist der „ökologische Fußabdruck“ und weitere sogenannte externe Effekte, etwa Waffenexporte, der Schutz von Steueroasen oder mangelnde Finanzierung der Entwicklungszusammenarbeit verstanden. Vgl. RNE 2017: Nachhaltige Entwicklung: Fehlstellen auch in Deutschland, 27.07.2017, in: https://bit.ly/2H40wcC [14.08.2019].

18 OECD / SDSN 2019: Long-Term pathways for the Implementation of the SDGs: The Governance Implications, Reflection Paper July 2019, in: https://bit.ly/2YDbDTT [14.08.2019].

19 VN 2019: 9.7 billion on Earth by 2050, but growth rate slowing, says new UN population report, UN News, 17.06.2019, in: https://bit.ly/31CnKPM [14.08.2019].

20 VN 2019: 24 billion tons of fertile land lost every year, warns UN chief on World Day to Combat Desertification, UN News, 16.06.2019, in: https://bit.ly/2WNYKX2 [10.09.2019].

21 Steven, David / Locke, Rachel / Rüttinger, Lukas 2019: Beyond 16. The SDGs and the Opportunity to build a more peaceful World, Driving Transformation Change: Foreign Affairs and the 2030 Agenda, adelphi, Berlin, S. 28, in: https://bit.ly/2KyErVN [14.08.2019].

22 Tonby, Oliver et al. 2019: Asia’s future is now, McKinsey & Company, 07/2019, in: https://mck.co/2Z0O0kb [14.08.2019].

23 Der Begriff Mittelstand ist weit gefasst und betrifft Haushalte mit einem Einkommen zwischen elf und 110 US-Dollar, gemessen an der Kauftkraftparität (PPP) aus dem Jahr 2011. Vgl. Kharas, Homi 2017: The Unprecedented Expansion of the Global Middle Class, an Update, Brookings Global Economy and Development Working Paper 100, in: https://brook.gs/2u6zwBA [10.09.2019].

24 Ebd.

25 Das vorgeschlagene EU-Klassifikationssystem liegt den Erkenntnissen des Abschlussberichts der High-Level Expert Group on Sustainable Finance (2018) zugrunde und floss in den EU-Aktionsplan „Financing Sustainable Growth“ der Europäischen Kommission ein. Vgl. Europäische Kommission 2018: Financing Sustainable Growth, in: https://bit.ly/2G5i7iJ [14.08.2019].

26 Weltbank 2018: Harmonized List of Fragile Situations, 01.07.2018, in: https://bit.ly/2DM1es5 [14.08.2019].

27 Overseas Development Institute 2018: SDG progress: Fragility, crisis and leaving no one behind, 09/2018, in: https://bit.ly/2Iqk1fa [20.08.2019].

28 Berger, Axel 2019: Globale Wertschöpfung, globale Verantwortung?, Konrad-Adenauer-Stiftung, Berlin, S. 5 ff., in: https://bit.ly/2KI49Y3 [20.08.2019].

29 Auswärtiges Amt 2017: Nationaler Aktionsplan: Umsetzung der VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte 2016 – 2020, 09/2017, in: https://bit.ly/2GatHb7 [14.08.2019].

30 Begashaw, Belay 2019: Einmalig, aber unterfinanziert, in: E+Z 60, S. 24-25.

31 Bundeskanzlerin Merkels Worte bei der 19. Jahreskonferenz des Rates für Nachhaltige Entwicklung, 2019. Vgl. RNE 2019: Zukunft zur Heimat machen: Die deutsche Nachhaltigkeitspolitik muss endlich wirksamer werden, Pressemitteilung, 04.06.2019, in: https://bit.ly/2Z2Hfyr [14.08.2019].


Zur Erstveröffentlichung des Beitrags:


Sabina Wölkner
Agenda 2030: Mut zur Nachhaltigkeit!
hrsg. von der Konrad-Adenauer-Stiftung, Auslandsinformationen 3/2019, S. 66-73.

 

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Patrick Rosenow: Die Ständigen Vertreter der USA bei den Vereinten Nationen. Eine vergleichende Analyse der Rolle von Henry C. Lodge Jr., Charles W. Yost, Jeane J. Kirkpatrick und Madeleine K. Albright

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In Zeiten eines US-Präsidenten Donald Trump könnte man beinahe vergessen, wie wichtig die Beziehungen der Vereinigten Staaten zu den Vereinten Nationen für die internationale Politik sind und wie führend die USA bei der Schaffung dieser Weltorganisation waren. So ist es auf fast tragische Weise passend, wie Patrick Rosenow in seiner Einleitung erklärt, dass „im Spektrum von Konfrontation bis Kooperation zwischen Weltmacht und Weltorganisation, zwischen nationalen und internationalen Interessen alles möglich“ (20) sei.

Rosenow bezieht sich dabei auf die Amtsführung der US-amerikanischen UN-Botschafter*innen in New York, die er für seine hiermit veröffentlichte Dissertationsschrift auf rund 450 Seiten detailliert untersucht hat. Der Band ist Teil der Reihe „The United Nations and Global Change“ (Band 15) und beleuchtet die US-amerikanischen UN-Botschafter im individuellen, konzeptionellen, nationalen sowie internationalen Kontext.

Neben einer umfangreichen Übersicht zur Geschichte von Amt und Amtsträgern bietet Rosenow eine reichhaltige Datensammlung zu allen bisherigen US-Botschaftern bei den UN seit 1945. Seine explorative Analyse zu dem Themenfeld wird im Verlauf anhand von vier Fallstudien vertieft. Rosenow legt somit die erste umfassende deutschsprachige Untersuchung zu dem Thema vor, die sich zudem dadurch hervortut, dass er einen vielfältigen theoretischen Zugang nutzt. Ausführlich beschreibt der Politikwissenschaftler die methodische Entwicklung seiner insgesamt drei Analyseraster, in denen eine Vielzahl von akteurs- und strukturbezogenen Faktoren berücksichtigt werden.

Der Autor führt unter anderem aus, dass einer der außenpolitischen Berater*innen, auf die ein amerikanischer Präsident vertraut, der US-amerikanische UN-Botschafter sein kann – dennoch würden diese deutlich seltener von der Wissenschaft analysiert als andere Schlüsselakteure, wie etwa der Außenminister oder die Nationalen Sicherheitsberater. Die herausgehobene Stellung des Amtes zeige sich aber auch darin, dass der Ständige Vertreter der USA bei den Vereinten Nationen als einziger Botschafter seit 1950 Teil des Nationalen Sicherheitsrates (NSC) des Präsidenten ist und das Amt seither (wenn auch mit Unterbrechungen) Kabinettsrang hatte. Häufig, so macht der Autor deutlich, wurde der Posten nicht mit regulären „Berufsdiplomaten“ aus der Bürokratie, sondern mit Professoren, Senatoren oder Gouverneuren der Einzelstaaten besetzt.

Rosenow betrachtet das Amt des amerikanischen UN-Botschafters „zugleich als ‚Akkumulationspunkt‘ und ‚Transmissionsriemen‘ amerikanischer und UN-Interessen“ (29). Er nutzt für seine Untersuchung der Amtsträger unter anderem die Politische Psychologie und Psychobiografie, daneben den Sozialkonstruktivismus als jüngste der drei Großtheorien der Internationalen Beziehungen. Für den empirischen Teil stehen dabei insbesondere die Normen und Vorstellungen der Amtsträger zu Souveränität und Multilateralismus im Fokus: Rosenow verweist – Bezug nehmend auf den „Norm Life Cycle“ nach Finnemore und Sikkink – darauf, dass UN-Akteure nicht zuletzt als sogenannte Normenunternehmer tätig werden können, zumal wenn sie so einflussreiche Staaten wie die USA repräsentieren.

Der Politikwissenschaftler widmet sich bei seiner Betrachtung der US-Vertreter bei den Vereinten Nationen auch ausführlich den nationalen, institutionellen Bestimmungsfaktoren ihrer Amtsführung. Sehr detailliert geht er dabei auf die zahlreichen Abteilungen und Unterabteilungen der US-Außenpolitikbürokratie ein. Er legt dar, dass die UN-Botschafter vor Ort in New York eigene Ressourcen zur Verfügung haben und als eine Art Informationsfilter für Washington fungieren. Dadurch könne ihr politischer Einfluss in der Praxis enorm sein, haben sie doch die direkten Kontakte zu hochrangigen Diplomaten anderer Staaten. Die Einflussmöglichkeiten hingen freilich stark von den Beziehungen zum jeweiligen US-Präsidenten ab, so Rosenow; der UN-Botschafter könne sich aber „innerhalb der außenpolitischen Bürokratie durchaus seinen eigenen Einflussbereich aufbauen“ (191). Somit sei der oder die Amtsträger*in als „Schnittstelle zwischen nationalem und internationalem UN-Kontext im quasi parlamentarischen Umfeld der Vereinten Nationen“ zu betrachten und fungiere „sowohl als Repräsentant der UN in den USA wie auch als Vertreter der USA in den UN“ (198). In diesem Kontext arbeitet Rosenow unterschiedliche Rollenverständnisse und -typen der amerikanischen UN-Botschafter heraus.

Der Band enthält außerdem eine umfangreiche quantitative Datensammlung zu den bisherigen Amtsträgern, der Länge ihrer jeweiligen Amtszeit sowie ihren vorherigen Ämtern. Es kristallisiert sich eine Art „typischer“ UN-Botschafter der USA heraus, wobei Rosenow seinen Fokus auf die jeweils reguläre Erst-Ernennung der Administrationen legt. Dadurch wird die Fallzahl geringer, sodass die Aussagekraft einiger Feststellungen mitunter überschaubar bleibt.

Für die Detail-Betrachtung wählt Rosenow vier Fallbeispiele von Amtsträger*innen aus, die er hinsichtlich ihrer biografischen Prägung, ihres konzeptionellen Denkens sowie ihrer Stellung im jeweiligen politischen Gefüge der USA und der UNO beleuchtet. Die Amtszeiten dieser vier Persönlichkeiten liegen im Zeitraum zwischen den Eisenhower-Jahren, den 1950er- und 1990er-Jahren der Clinton-Administration. Da somit nur eine einzige Amtszeit nach dem Kalten Krieg betrachtet wird, lässt sich die Frage stellen, inwiefern die Fallauswahl der Signifikanz dieses Scheidepunktes der UN-Geschichte gerecht wird.

Im Ergebnis seiner detaillierten Falluntersuchungen hält Rosenow fest, dass das vorherige Wirken der Persönlichkeiten – etwa als innenpolitischer Stratege, als Karrierediplomat oder als akademische Instanz – eine bedeutsame Rolle bei der Auswahl für das Botschafteramt (und dessen nachfolgende Ausgestaltung) spiele. Zudem zeige sich, dass das jeweilige konzeptionelle Denken des oder der Amtsträgerin über die Rolle der USA und der UN in der Weltpolitik (vereinfacht vielleicht als Weltanschauung zu bezeichnen) auch einen Wandel im Laufe der Zeit erleben kann. Generalisierungen zur Amtsführung der UN-Botschafter sind insgesamt nur sehr eingeschränkt möglich, dessen zeigt sich auch Rosenow bewusst. Große Bedeutung für die Amtsführung habe aber auf jeden Fall das Vertrauen des jeweiligen Präsidenten sowie dessen Führungsstil. Unter dem derzeitigen US-Präsidenten Donald Trump, so der abschließende Ausblick Rosenows, drohten „[k]urzfristige ‚Deals‘ statt langfristigem, wertebasiertem Multilateralismus“ (404) die US-amerikanische UN-Politik zu prägen.

Bei der Lektüre wird immer wieder deutlich, wie überschaubar die wissenschaftliche Literatur zur Arbeit der US-amerikanischen UN-Botschafter bisher leider ist – viele der Standardwerke sind vor mehreren Jahrzehnten erschienen. Umso wertvoller wird Rosenows Arbeit in Zukunft für Studierende und Fachkollegen sein: Der geschichtliche Überblick, den er über das Amt gibt, eignet sich ideal als Seminarliteratur. Zudem bietet die von ihm besorgte umfassende Datengrundlage einen sehr guten Ausgangspunkt für eine nähere wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem Amt, wenn auch das Analyseraster des Autors mitunter etwas arg kleinteilig ausfällt. Dennoch: Rosenows Studie kann vielen interessierten Fachkollegen als eine Art konzeptionelles Handbuch für weitere, ähnlich gelagerte Fallanalysen dienen.

 

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Norbert Mappes-Niediek: Krieg in Europa. Der Zerfall Jugoslawiens und der überforderte Kontinent

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Die Folgen der jugoslawischen Nachfolgekriege wirken bis heute auf die internationale Ordnung ein. Vor allem aber prägten sie Gesellschaft, Kultur und Politik auf dem Balkan, so unser Rezensent Oliver Kannenberg. Neben den Rollen Deutschlands und der USA beschreibt Norbert Mappes-Niediek auch andere internationale Akteure und Organisationen im Kontext dieses Krieges und seiner Ereignisse. Dem erfahrenen Korrespondenten sei damit ein Buch gelungen, das kenntnisreich und in einer für Leser*innen zugänglichen Weise die komplexe Thematik präsentiert. (tt)

 


Eine Rezension von Oliver Kannenberg

Als im ehemaligen Jugoslawien die ersten Kriegshandlungen ausbrachen, befand sich die Welt im Umbruch. Die Sowjetunion löste sich auf, die deutsche Wiedervereinigung war gerade einmal ein paar Monate her, der Zweite Golfkrieg dauerte an und die Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht stand bevor. In dieser Gemengelage wurde das vielzitierte Ende der Geschichte heraufbeschworen und eine neue internationale Ordnung sollte die dritte Demokratisierungswelle und damit einhergehend den endgültigen Siegeszug der Demokratien einleiten, so die optimistischen Prognosen. Auf das, was zwischen 1991 und 2001 im ehemaligen Jugoslawien folgen sollte, war die sogenannte internationale Gemeinschaft nicht vorbereitet, so bilanziert der langjährige Balkan-Korrespondent Norbert Mappes-Niediek im vorliegenden Buch mehr als dreißig Jahre später die jugoslawischen Nachfolgekriege.

Ursachen und Verlauf der verschiedenen Konflikte in angemessenem Umfang und gleichzeitig verständlich zu beschreiben, ist eine nicht zu unterschätzende Herausforderung. Neben den offiziellen Kriegsparteien beteiligten sich Freischärler, Guerilla-Kämpfer, Milizen und Paramilitärs an den Kampfhandlungen in Bosnien, Kroatien und im Kosovo. Feuerpausen gab es viele, ebenso diplomatische Verhandlungsversuche. Erstere wurden selten eingehalten, letztere waren noch seltener erfolgreich. Mappes-Niediek gelingt es dennoch, den Fortgang der Ereignisse zu beschreiben, ohne die notwendige Kontextualisierung zu vernachlässigen. Im Gegenteil: Immer wieder erinnert er an die Funktion von Personen, die Minderheitenkonstellation in bestimmten Landesteilen oder daran, wie das alltägliche Leben vor und während der Kriegshandlungen ausgesehen hatte. Ebenso gelingt es dem Autor die übergelagerten politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse an geeigneter Stelle zu erläutern beziehungsweise mit kurzen Erinnerungssätzen ins Gedächtnis zu rufen, über wen hier gerade gesprochen wird. Dies macht das Buch für eine breite Leser*innenschaft zugänglich, da kein Vorwissen über die demografischen Besonderheiten Vukovars und Prizrens oder die kulturhistorische Bedeutung der Stadt Višegrads vorrausgesetzt wird, sondern der Autor diese Informationen gekonnt einbindet.

Dass Mappes-Niediek wenig daran gelegen war, eine trockene Geschichtserzählung niederzuschreiben, sondern im Besonderen das (Nicht-)Handeln der verschiedenen internationalen Akteure und Organisationen in den Blick zu nehmen, stellt auch einen des Buchs deutlichen Mehrwert dar. Worin bestand also die titelgebende „Überforderung“ des europäischen Kontinents? Kritik an der fehlenden gemeinsamen Linie in der europäischen Außenpolitik ist in den vergangenen Jahren und umso stärker seit dem Februar 2022 vielerorts zu vernehmen. Für die im Entstehen begriffene Europäische Gemeinschaft der 1990er-Jahre gilt dies umso stärker, insbesondere nachdem die Vereinigten Staaten unter Präsident George H. W. Bush den Jugoslawien-Konflikt zu einer europäischen Frage erklärt hatten. Aus deutscher Perspektive wird vor allem der raschen Anerkennung von Slowenien und Kroatien eine besondere Bedeutung beigemessen. Wiederkehrend wurden und werden die zügige deutsche Anerkennung und der „Alleingang“ der Kohl-Regierung als ein vermeintlicher Brandbeschleuniger für die anschwellende Konfliktsituation beschrieben. Gegenmeinungen schreiben dem diplomatischen Alleingang eine geringere Bedeutung zu beziehungsweise zeichnen durch neu erschlossene Aktenlagen und Briefwechsel des Auswärtigen Amtes ein differenzierteres Bild. Mappes-Niediek bezieht in dieser Frage keine eindeutige Position, konzentriert seine Ausführungen zuvorderst auf die Darstellung der verschiedenen Argumente und Debatten zu jener Zeit[1].

Auch im Fortgang und mit zunehmender Intensität der Kampfhandlung habe es an einer kohärenten Haltung der EG-Staaten beziehungsweise der „internationalen Gemeinschaft“ gefehlt; letztere war ein Terminus, der in diesen Jahren Hochkonjunktur gehabt habe (242). Zu unterschiedlich waren die Interessen an und in der Region sowie die jeweiligen diplomatischen Beziehungen zu den serbischen, kroatischen oder bosnischen Akteuren. Obendrein wurde die Konfliktintensität lange Zeit unterschätzt, urteilt der Autor: „Für Konflikte der jugoslawischen Größenordnung gab es Rezepte, so dachte man“ (181). Dieser Irrtum gipfelte im Bosnienkrieg schließlich im Massaker von Srebrenica, dem größten Kriegsverbrechen auf dem europäischen Kontinent seit 1945, das erst durch eine unzureichend gesicherte Schutzzone der Vereinten Nationen möglich wurde.

Die Aushandlung des Dayton-Agreements, das bis heute das politische System Bosnien-Herzegovinas formt, habe bis zum Schluss einem Polit-Thriller geglichen und höchstes diplomatisches Fingerspitzengefühl erfordert. Bis schlussendlich der Vertreter der Bosniaken, Alia Izetbegović, mit den Worten „Es ist kein gerechter Friede. Aber mein Volk braucht Frieden“ (293) die letzte fehlende Zustimmung gab, seien unzählige Verhandlungsrunden und Friedenspläne gescheitert.

Die Entsendung deutscher Tornado-Kampfflugzeuge im Rahmen der Luftschläge gegen die Armee der bosnischen Serben war der erste bewaffnete Einsatz deutscher Soldat*innen seit dem Zweiten Weltkrieg. Dieses „robuste“ Engagement sollte sich einige Jahre später wiederholen, nachdem sich die seit Jahrzehnten schwellenden Konflikte im Kosovo weiter zuspitzten. Im letzten inhaltlichen Kapitel gelingt Mappes-Niediek trotz der dazwischenliegenden und gut zwei Jahre andauernden Friedensphase die Rückbindung des Kosovokriegs an die vorangegangen Ereignisse. Während in manchen Darstellungen der Konflikt im Kosovo eher wie ein Annex A daherkommt, wird hier die Gesamtentwicklung gekonnt und nachvollziehbar in den größeren Kontext eingebunden. Die Debatte in Deutschland über einen möglichen Kampfeinsatz gegen Restjugoslawien, inklusive Hufeisen-Plan und „Nie wieder Auschwitz“-Rede, wird ausführlich nachgezeichnet und erneut in internationale Abstimmungsprozesse eingeordnet: „Paris, Madrid, Rom standen auf der Bremse, wenn es um Luftschläge ging, London und Den Haag auf dem Gaspedal, die Deutschen vorwiegend auf der Kupplung“ (334).

Die jugoslawischen Nachfolgekriege hatten Folgen für die internationale Ordnung, die kein*e Diplomat*in oder Beobachter*in vorhersehen konnte, als die ersten Schüsse an der slowenischen Grenze fielen. Bis heute sind die Kriegsfolgen in Gesellschaft, Kultur und Politik der Nachfolgestaaten omnipräsent. Norbert Mappes-Niediek gelingt es aufgrund seiner Expertise als langjähriger Korrespondent, die komplexe Geschichte dieses Konflikts kenntnisreich und zugänglich zu erläutern. Das Ergebnis ist ein in seiner Schreibweise kurzweilig zu lesendes Buch, das den Blick auf eine oftmals vernachlässigte oder verzerrt dargestellte Region wirft und dabei ausreichend Raum für Erläuterungen und Kontextualisierung lässt. Insbesondere, aber nicht ausschließlich, vor dem Hintergrund der gegenwärtigen russischen Invasion in die Ukraine regt die Lektüre an, über die internationale Rolle Deutschlands und Europas nachzudenken und sich darüber hinaus daran zu erinnern, dass Europa weit mehr als die Europäische Union ist.

Anmerkung:

[1] Eine kritischere Rezeption von Michael Martens in der FAZ: https://www.faz.net/aktuell/politik/politische-buecher/wie-der-vielvoelkerstaat-zerfiel-18658521.html

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Carlo Masala: Weltunordnung. Die globalen Krisen und die Illusionen des Westens

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Carlo Masala argumentiert, dass die Welt im 21. Jahrhundert in Unordnung geraten sei. Er führt hierzu auch an, dass der Versuch des Westens, Demokratie zu verbreiten, gescheitert sei und westliche Interventionen stattdessen zu Chaos und Instabilität geführt hätten. Dabei stellt er die Effektivität übergeordneter Institutionen in Frage und betont, dass Stabilität nur dann hergestellt werden könne, wenn man eine realistische Außenpolitik innerhalb von „Koalitionen der Willigen“ (155) verfolgt. Wahied Wahdat-Hagh hat das Buch rezensiert. (nb)


Eine Rezension von Wahied Wahdat-Hagh

Carlo Masalas Buch ist aus der Perspektive (neo-)realistischer IB-Paradigmen verfasst. Die Welt sei im 21. Jahrhundert in Unordnung geraten, dies ist das „Hauptargument“ (159), das er hierin vorträgt. Fehlende Ordnung bedeute zwar nicht notwendigerweise Chaos, die Politik müsse sich aber auf die gegebenen Bedingungen und somit auf Unberechenbarkeiten und Planungsunsicherheit einstellen. Masala geht trotzdem davon aus, dass viele Regionen dieser Welt auf unabsehbare Zeit ins Chaos abgleiten werden. Er schreibt, es sei „gefährliches Wunschdenken“ (13), dass ein liberales Modell, dem man womöglich mit Gewalt zum Durchbruch verhelfen müsse, zur Grundlage einer neuen Weltordnung werden könne. Der Versuch, die Welt zu verwestlichen und zu demokratisieren, sei vielmehr gescheitert. Stattdessen müsse man mittels kluger Politik beispielsweise auch mit Diktatoren, die man verabscheue, verhandeln. Es gelte, sich seitens staatlicher Politik an diese neue Weltunordnung anzupassen.

Das vorliegende Buch stelle daher ein „Plädoyer für eine kluge, realistische Politik für das 21. Jahrhundert“ (14) dar. Masala entfaltet die realistische Argumentation, wonach alle Staaten nach Macht streben und dass es „keine den Staaten übergeordnete Instanz“ (16) gebe, die darüber wacht, welche Regeln eingehalten werden sollen. Staaten seien immer um ihre eigene Sicherheit besorgt und auf ihre nationalen Interessen bedacht. Dem Völkerrecht komme dagegen eine nachrangige Bedeutung zu. Die Großmächte haben, so der Autor, das Völkerrecht stets als Instrument genutzt, um kleinere Staaten zu disziplinieren. Noch in den 1990er-Jahren des 20. Jahrhunderts herrschte die optimistische Sichtweise, die das westliche Modell der Demokratie und freien Marktwirtschaft „universalisieren“ (20) wollte. Es schien, als ob die Unipolarität und damit die Vorherrschaft der USA garantiert seien. Genau diese Hoffnung beruhe auf einer „Illusion“ (21). Masala kritisiert die Doppelmoral der Vereinigten Staaten, das liberal-kapitalistische Wirtschaftssystem und insbesondere die Liberalisierungsstrategie des Internationalen Währungsfonds (IWF), die die „Souveränität“ (22) vieler Staaten und das „Prinzip der souveränen Gleichheit von Staaten“ (31) ausgehöhlt habe. Im Zuge dessen wurde China in der strategischen Konkurrenz mit dem IWF von einigen afrikanischen Regierungen als eine Alternative zu den USA angesehen. China vergab Entwicklungshilfekredite, die an keinerlei Vorgaben gebunden waren und bekam „im Gegenzug [zu] Schürfrechte[n] für seltene Erden, Mineralien oder andere Rohstoffe“ (23). Eine Faustregel mache die Doppelmoral der USA und der europäischen Staaten deutlich. Diese besagt, dass sie auf ihren Demokratisierungsanspruch verzichten, wenn die eigenen strategischen Interessen gefährdet seien. Für Masala ist klar, dass der Westen und die Demokratie einen „erheblichen Vertrauensverlust“ (31) erlitten haben.

Militärische Lösungen von Konflikten seien Anfang des 21. Jahrhunderts sehr populär geworden. Er spricht von einem „liberalen Imperialismus“ (33), der sich kraft der liberalen und neokonservativen Politik durchgesetzt habe. Gleichzeitig befürwortet er als Vertreter der (neo-)realistischen Denkschule aber in manchen Fällen doch den Einsatz von „Bodentruppen“ (38) im Falle eines militärischen Ernstfalls. Innerhalb dieser Denkschule der Internationalen Beziehungen wird davon ausgegangen, dass westliche Staaten zwar von humanitären Notlagen und ungerechter Herrschaft sprechen, dabei die eigenen geostrategischen Interessen aber verschweigen. Der Westen produziere Unordnung und trage mit seiner militärischen Interventionspolitik eine Verantwortung dafür, dass die „Welt heute ein wesentlich unsicherer Ort“ (44) geworden sei. Die Vorstellung, wonach internationale Organisationen die Politik ihrer Mitgliedstaaten transparenter und kontrollierbar machen, habe sich nicht realisiert. Starke internationale Institutionen als Eckpfeiler einer neuen Weltordnung seien eine „Chimäre“ (52). Die NATO sei eine Allianz, die „noch ihre Mission“ (55) suche und nicht mehr in der Lage sei, eine globale Ordnungspolitik zu betreiben. Auch die Vereinten Nationen seien ein „Produkt des Kalten Krieges“ (59) gewesen, dessen Bedrohungsszenario in dieser Form nicht mehr existiere. Der islamistische Terrorismus sei hingegen zu einer großen Herausforderung für den Westen geworden. Masala positioniert sich so gedanklich konsequent gegen globale Lösungsstrategien. Er kritisiert, dass „eine „Art Weltstaat“ (60) entstehen solle, in dem jeder Staat einer Rechtsordnung unterworfen werde. Die Hoffnung, dass eine neue Weltordnung somit auf internationalen Institutionen beruhen könne, habe sich als „Illusion“ (59) erwiesen. Tatsächlich würden alle Staaten nach Macht streben und es gelte das Recht des Stärkeren. Und es sei dieser Widerspruch, der die Ideen der Menschenrechte diskreditiert und in der Vergangenheit verhindert habe, dass das „Völkerrecht zum Maßstab des internationalen Handelns“ (62) wurde. Nichtwestliche Staaten haben daher die Universalisierung westlicher Werte und Normen als eine „liberal-imperialistische Politik“ (63) wahrgenommen. Die „Doppelstandards“ (64) der westlichen Politik haben den Eindruck bestärkt, dass es sich vielmehr um eine klassische Machtpolitik handelte, die somit die neue Unordnung hinterlassen habe.

Die Unipolarität spiegele die Übermacht der USA wider und daher würden manche Staaten die Multipolarität bevorzugen, eine Diskussion, die schon in den 1960er-Jahren geführt worden sei. Beide „Systemstrukturen“ (67) unterliegen für Masala indes dem gleichen logischen Fehlschluss: Die Hoffnung, dass sich ein internationales System stabilisieren werde, wenn es seine Pole gefunden habe, sei trügerisch. Aus der Warte der realistischen Theorie betrachtet, versuche die stärkere Macht sich letztlich durchzusetzen. Die militärischen Machtmittel der USA machten deutlich, dass die Welt noch lange unipolar bleibe. Aber militärische Macht könne nicht wirklich für politische Ziele eingesetzt werden, wenn eine „Zweitschlagfähigkeit“ (70) gesichert sei. Zudem würden Kriege des 21. Jahrhunderts meist nicht länger zwischen Staaten geführt und seien eher „hybride Kriege“ (71), die durch konventionelle Waffen, irreguläre Taktiken und terroristische Gewalt gekennzeichnet sind. Ökonomisches Wachstum und Stärke blieben auch in Zukunft das Fundament der militärischen Stärke und wirtschaftlich existiere schon heute eine tripolare Konfiguration aus der Europäischen Union, den USA und China. Die Natur von Macht habe sich grundlegend gewandelt. Dem Hegemon USA fehle „die Gefolgschaft und ohne diese steht er oftmals nackt da“ (79). Speziell China und Russland würden den globalen Siegeszug einer liberalen Weltordnung delegitimieren. Realist*innen hätten eine „Gegenmachtbildung“ (83) vorausgesehen. Die USA als Hüterin der liberalen Weltordnung würde ein „janusköpfiges Element“ (85) in sich tragen, das einen dezidierten Widerstand hervorrufe, der das unipolare internationale System als „illegitim“ (90) brandmarke. Diese Sichtweise werde nicht nur von Russland und China, sondern auch von Staaten wie Indien, Südafrika und Brasilien vertreten. Letztlich würden Staaten wie die USA, China und Russland dafür sorgen, dass das „gegenwärtige Chaos und die Unordnung im internationalen System uns auf absehbare Zeit erhalten bleiben“ (94). Vor dem Hintergrund des Scheiterns der Politik der Demokratisierung und der Fragmentierung des internationalen Systems sei es möglicherweise Zeit „für einen grundlegenden Paradigmenwechsel“ (108) und für alternative Formen der Selbstverwaltung. Leider führt Masala nicht aus, welche alternativen Formen er sich vorstellen kann.

Die „Rückkehr des Nationalismus“ (109) umfasse den gesamten Globus und könne Konflikte beschleunigen. Die Renationalisierung berge Gefahren für die regionale und globale Stabilität. Während Masala es in Hinblick auf innerstaatliche Instabilitäten durchaus für möglich hält, dass es hier „eine gute Nachricht“ (119) sein kann, dass Staaten ethnisch homogener und innere Konflikte damit unwahrscheinlicher werden können, weist er auf die sich daraus ergebenen Gefahren für zwischenstaatliche Kooperationsfähigkeiten hin. „Militärische Konfrontationen“ (116) in Asien können Folge des Nationalismus sein. Auch der innerhalb der Europäischen Union wiederkehrende Nationalismus hemme die Kooperation und Integration zwischen den Mitgliedsstaaten. Masala notiert, dass sich die Europäische Union zwar nicht auflösen werde, aber es ungewiss sei, ob diese noch in Zukunft als „einheitlicher Akteur handlungsfähig“ (120) sein werde.

Auch Deutschland würde mit Staaten zusammenarbeiten, die den Terrorismus unterstützen und dies werde als eine westliche Doppelmoral betrachtet. Eine von nationalem Interesse und nationaler Sicherheit geleitete Realpolitik wäre „ehrlich und konsistent“ (125), würde aber von vielen Bürger*innen als zynisch erachtet. Die westliche Außenpolitik würde mit einem Janusgesicht „universelle Werte wie eine Monstranz“ (126) vor sich her tragen, im Konfliktfall aber nach realpolitischen Interessen agieren, was zu einem Glaubwürdigkeitsverlust führt.

Das Buch benennt auch die digitale Herausforderung im Informationszeitalter, die zur “Machtdiffusion“ (136) führe. Dies betreffe die staatliche Abwehr von Wirtschaftsspionage und die politische Spionage im Cyberraum, wodurch Gesellschaften verwundbar werden. In Chaträumen sei online inzwischen sogar das „Erlernen des militärischen Handwerks“ (143) möglich. Solche von Menschen kreierten virtuellen Räume seien mit demokratischen Mitteln nicht mehr beherrschbar. Gleichzeitig würden sich autoritäre Staaten erfolgreich bemühen, die Verbreitung von Ideen im Internet zu „reglementieren“ (145).

Masala konstatiert auch, dass es an einer globalen Ordnung fehle, „weil die Großmächte keine gemeinsame Idee von dieser Ordnung haben“ (150). Die Welt befinde sich demnach nicht in einer Übergangsphase zu einer erneut stabileren Weltordnung, denn die Natur von Macht selbst habe sich verändert. Der neue Nationalismus werde neue Spannungen zwischen den Gesellschaften erzeugen und im Falle Europas könne eine Desintegration beobachtet werden. Somit müsse sich die Politik von einer Verrechtlichung der internationalen Beziehungen „verabschieden“ (152). Es gelte vielmehr, die Bedingungen eines anarchischen internationalen Systems anzuerkennen, wonach sich Staaten auf keine höhere Autorität verlassen können, zumal der einseitige Bezug auf universelle Werte das internationale System destabilisiere. Dabei erkennt der von der realistischen Theorie geprägte Blick Masalas zwar die philosophische Ebene der universellen Werte in der Politik an, kommt aber in der Praxis zum Resultat, dass der Versuch ihrer Durchsetzung für Stabilität und Sicherheit „kontraproduktiv“ (153) sein kann. Denn Gerechtigkeit als Kategorie der internationalen Politik laufe immer Gefahr, lediglich partikularen Interessen zu dienen und sich somit schließlich als „Maske der Mächtigen“ (154) zu entpuppen.

Daher sollte realistische Politik konkurrierende Staaten durch Kooperation zu einer gemeinsamen Politik bewegen. Man könne Stabilität herstellen, wo eine (neo-)realistische Außenpolitik innerhalb von „Koalitionen der Willigen“ (155) verfolgt und umgesetzt werde. Insbesondere sollten nach Masala deutsche Interessen in den Vordergrund gerückt werden, was nicht bedeutet, dass man sich überall mit eigenen Mitteln engagieren müsse. Es sei wichtig, konstante Faktoren des nationalen Interesses unter Berücksichtigung der geopolitischen Lage der Bundesrepublik zu definieren, wie etwa essentielle Rohstoffe, die für die deutsche Industrie relevant seien. Die bundesdeutsche Politik solle selektiv handeln, denn es gäbe Konflikte, die die Bundesrepublik nicht beeinflussen könne. Man müsse sich hierzulande vom „Traum einer immer weiter fortschreitenden Verrechtlichung der internationalen Politik verabschieden“ (156) und sich „für das 21. Jahrhundert von der Fessel des selbstverordneten völkerrechtlichen Dogmas lösen“ (157). Hintergrund ist dabei auch, dass Masala davon ausgeht, dass beide Pfeiler deutscher Außen- und Sicherheitspolitik – nämlich EU und NATO – „nachhaltig an Bedeutung verloren haben“ (158). Westliche Werte sollten durch Kooperation und Austausch verbreitet, aber der Welt nicht aufgezwungen werden. Hierzu gelte es, sich von den großen Strategien und den „liberalen Illusionen“ (172) zu verabschieden.

Masalas Sichtweise einer letztendlich von Nationalstaaten vertretenen Interessen- und Machtpolitik sollte in der öffentlichen Debatte mehr diskutiert werden. Immerhin fragt kein Geringerer als Yuval Noah Harari in seinem Werk ‚21 Lektionen für das 21. Jahrhundert‘: „Werden wir eine Welt schaffen, in der alle Menschen zusammenleben können, oder werden wir alle in die Finsternis marschieren? Retten Donald Trump […] Wladimir Putin […] und ihre Kollegen die Welt, indem sie unsere nationalistischen Gefühle anfachen, oder ist die gegenwärtige nationalistische Welle eine Form von Eskapismus angesichts der schier unlösbaren globalen Probleme, vor denen wir stehen?“ (160, 161).

 

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