Inken von Borzyskowski, Felicity Vabulas: Exit from International Organizations. Costly Negotiation for Institutional Change

Eine Rezension von Dirk Peters

Spätestens seit 2016, dem Jahr der ersten Wahl von Donald Trump und des Brexit-Referendums, gilt vielen der Siegeszug internationaler Organisationen als gebrochen. Prominente Austritte – vom Brexit über den Rückzug der USA aus der UNESCO und der Weltgesundheitsorganisation bis hin zu den Austritten Burundis und der Philippinen aus dem Internationalen Strafgerichtshof oder dem erzwungenen Rückzug Russlands aus dem Europarat – gelten als Symptome einer grundlegenden Krise internationaler Kooperation.

Systematische Analysen solcher Austritte sind jedoch selten geblieben. Vorreiterinnen auf diesem Feld sind Inken von Borzyskowski und Felicity Vabulas, die seit 2019 eine Reihe von Studien zum Thema veröffentlicht haben. Mit ihrem 2025 erschienenen Buch „Exit from International Organizations: Costly Negotiation for Institutional Change“ legen sie nun erstmals eine umfassende Untersuchung von mehr als 500 Fällen vor. Das Werk dürfte sich rasch als Referenzpunkt der weiteren Forschung etablieren.

Austritte und Ausschlüsse als gemeinsames Phänomen

Eine zentrale Erweiterung gegenüber den bisherigen Arbeiten der Autorinnen besteht darin, dass sie nun auch den Ausschluss von Staaten aus internationalen Organisationen systematisch einbeziehen. Die Kernidee ist ebenso einfach wie elegant: Austritte (Withdrawals) und Ausschlüsse (Suspensions und Expulsions) sind unterschiedliche Formen desselben Phänomens, nämlich des Ausscheidens aus internationalen Organisationen (Exit). Trotz ihrer Unterschiede weisen sie wichtige Gemeinsamkeiten auf und lassen sich daher mit einem gemeinsamen analytischen Instrumentarium untersuchen.

Eine für Politik und Forschung wichtige Botschaft der Studie vorab: Das Ausscheiden von Staaten aus internationalen Organisationen ist weder ein neues Phänomen noch lässt sich in der jüngeren Vergangenheit ein klarer Aufwärtstrend erkennen. Zudem kehren Staaten nach einem Exit häufig wieder in die jeweilige Organisation zurück.

Das zeigt sich in dem nun erstmals vollständig vorliegenden Datensatz der Autorinnen (verfügbar auf der Webseite von Inken von Borzyskowski), der alle Austritte und Ausschlüsse aus internationalen Organisationen seit 1913 erfasst. Das Buch geht jedoch weit über eine bloße Datensammlung hinaus. Ziel ist es, organisations- und zeitübergreifende Muster zu identifizieren: Warum verlassen Staaten internationale Organisationen? Und welche Folgen hat das für sie und die Organisationen selbst?

Gerade dieser umfassende Zugriff ist eine zentrale Stärke der Studie. Er durchbricht den in Politik und Forschung verbreiteten Fokus auf einzelne, politisch besonders aufgeladene Fälle. Zugleich birgt er jedoch die Gefahr, dass die Ergebnisse zu allgemein bleiben und sich aktuelle Entwicklungen nur begrenzt einordnen lassen.

Exit als Verhandlungsprozess

Doch zunächst zum analytischen Ansatz und den wichtigsten Ergebnissen des Buches: Warum kommt es überhaupt dazu, dass Staaten internationale Organisationen verlassen oder aus ihnen ausgeschlossen werden und welche Folgen hat das?

Von Borzyskowski und Vabulas wählen hierfür einen weitgehend rationalistischen Zugang. Internationale Organisationen entstehen demnach als Kompromisse zwischen den Interessen ihrer Mitglieder. Im Zeitverlauf geraten diese Kompromisse jedoch unter Druck. Interessen, Machtverhältnisse und Problemlagen verändern sich, während institutionelle Anpassungen oft ausbleiben oder langsamer verlaufen. Entfernen sich Organisation und Mitgliedstaaten zu weit voneinander, entsteht Bedarf nach institutionellem Wandel. Entweder muss sich die Organisation verändern oder einzelne Mitgliedstaaten, die sich zu weit von der Organisation entfernt haben. Wenn beides nicht geschieht, kommt es zum Exit: Unzufriedene Staaten treten aus; Staaten, die fortgesetzt gegen die Regeln der Organisation verstoßen, werden ausgeschlossen.

Exit erscheint damit nicht als punktuelles Ereignis, sondern als Teil eines Prozesses. Drohungen, Verhandlungen und schließlich das tatsächliche Ausscheiden verfolgen ein gemeinsames Ziel: Veränderungen herbeizuführen, und zwar entweder innerhalb der Organisation oder auf Seiten einzelner Staaten. Während Austritte darauf zielen, die Bedingungen innerhalb einer Organisation zu verändern, dienen Ausschlüsse dazu, Staaten zur Einhaltung bestehender Regeln zu bewegen.

Vom Argument zur Analyse

Diesen Ansatz setzen von Borzyskowski und Vabulas methodisch ausgesprochen stringent und geradezu lehrbuchhaft um. Sie entwickeln neun Hypothesen zu Ursachen und Folgen von Exits, übersetzen diese in überprüfbare Erwartungen und testen sie systematisch. Das Buch eignet sich damit auch bestens als Anschauungsmaterial für Forschungsdesign und Methoden in der politikwissenschaftlichen Forschung zu internationalen Organisationen.

Im Zentrum steht die statistische Auswertung ihres Datensatzes, mit der die Bedingungen für Austritte und Ausschlüsse sowie deren Folgen in vier Kapiteln untersucht werden. Ergänzt wird diese Analyse durch die vertiefte Untersuchung von drei Austritts- und drei Ausschlussfällen, die die zugrunde liegenden Mechanismen im Detail nachzeichnen und die quantitativen Befunde einordnen.

Ergebnisse: Ursachen und Folgen von Exits

Die empirischen Ergebnisse stützen den zentralen Ansatz des Buches weitgehend. Austritte und Ausschlüsse lassen sich in vielen Fällen tatsächlich als Versuche verstehen, institutionelle Veränderungen herbeizuführen. Darauf weisen zum einen die in Exit-Prozessen formulierten Forderungen der beteiligten Akteure hin, die die Autorinnen illustrativ auswerten. Zum anderen zeigt sich dies in der Dynamik vieler Fälle: Zahlreiche Drohungen werden nicht umgesetzt und viele Staaten kehren nach einem Austritt oder Ausschluss später wieder in die jeweilige Organisation zurück. Der Exit selbst ist damit häufig nicht das eigentliche Ziel.

Entsprechend lassen sich Exits als Teil von Verhandlungen über institutionellen Wandel interpretieren. Ob es zu einem Austritt oder Ausschluss kommt, hängt daher maßgeblich von Faktoren ab, die auch in Verhandlungssituationen eine Rolle spielen. Austritte werden wahrscheinlicher, wenn die Interessen der Mitgliedstaaten stark auseinanderklaffen. Zudem sind es vor allem solche Staaten, die von Machtverlust betroffen sind, die den Exit wählen. Ausschlüsse betreffen dagegen insbesondere Staaten mit geringer Verhandlungsmacht – etwa aufgrund schwacher Wirtschaftskraft, fehlender strategischer Ressourcen oder begrenzter Einbindung in Bündnisse. Ob Ausschlüsse überhaupt stattfinden, hängt zudem von den institutionellen Strukturen der Organisation ab: Je stärker sie von Demokratien geprägt ist und je anspruchsvoller die Entscheidungsregeln sind, desto unwahrscheinlicher werden Ausschlüsse.

Exit-Folgen sehen die Autorinnen vor allem in einem Reputationsverlust der betroffenen Staaten. Staaten, die austreten, schließen in der Folge weniger internationale Abkommen ab; ausgeschlossene Staaten werden häufiger auch in anderen Kontexten sanktioniert. Materielle Effekte von Austritten, etwa auf Handel oder ausländische Direktinvestitionen, bleiben dagegen begrenzt – nicht zuletzt, weil gerade Staaten mit erwartbar hohen Verlusten einen Austritt meist vermeiden.

Das eigentliche Ziel, institutionellen Wandel herbeizuführen, wird nur selten erreicht. Für Austritte zeigen die Autorinnen dies anhand einzelner Beispiele, für Ausschlüsse unter anderem daran, dass sich Demokratie- und Menschenrechtsindikatoren in den betroffenen Staaten kaum verbessern. Exit, so das Fazit des Buches, ist eine „imperfect strategy“ (8), um Veränderungen zu bewirken.

Stärken und Grenzen der Analyse

Damit liefern von Borzyskowski und Vabulas einen beeindruckenden Beitrag zur Forschung über internationale Organisationen. Ein zentraler Verdienst besteht darin, Exits – verstanden als Austritte und Ausschlüsse – überhaupt als analytisches Konzept in die Forschung einzuführen. Zugleich integrieren sie dieses Konzept überzeugend in die bestehende Literatur, die sich bislang vor allem mit der Entstehung und Funktionsweise von Organisationen beschäftigt hat. Hinzu kommt der Datensatz, der erstmals Austritte und Ausschlüsse umfassend erschließt und so eine wichtige Grundlage für zukünftige Arbeiten darstellt und neue Möglichkeiten für vergleichende Analysen eröffnet.

Zugleich bleiben jedoch einige Fragen offen. Eine erste betrifft die empirische Grundlage des zentralen Arguments. Wenn Exits als Teil von Verhandlungsprozessen verstanden werden, spielen Drohungen mit Austritt oder Ausschluss eine zentrale Rolle: Sie markieren den Beginn solcher Verhandlungen und sind oft der Punkt, an dem institutionelle Anpassungen noch möglich gewesen wären. Gerade deshalb wäre zu erwarten, dass sich der Erfolg von Exit-Strategien vor allem an der Wirkung solcher Drohungen zeigt.

Hier stößt die Analyse jedoch an Grenzen. Für Austrittsdrohungen liegt lediglich ein begrenzter und potenziell lückenhafter Datensatz vor, der nur etwa ein Viertel des Untersuchungszeitraums abdeckt und den auch die Autorinnen selbst als mit Unsicherheiten behaftet einschätzen (80). Für Ausschlussdrohungen stützen sich die Autorinnen ausschließlich auf einzelne Fallstudien. Damit lässt sich zwar zuverlässig zeigen, dass Drohungen nicht immer umgesetzt werden, nicht jedoch, wie häufig sie erfolgreich sind. Ob Exit-Drohungen also tatsächlich geeignet sind, institutionellen Wandel herbeizuführen, bleibt empirisch weitgehend offen.^[1]

Eine zweite Grenze ergibt sich aus der rationalistischen Perspektive des Buches und der starken Aggregation der Ergebnisse. Die Autorinnen betonen zwar, dass sie rationalistische und konstruktivistische Theorieelemente verbinden (41, 51), verstehen Mitgliedschaft in internationalen Organisationen im Kern jedoch funktional – als Instrument zur Verfolgung staatlicher Interessen. Mitgliedschaft kann jedoch auch ein normatives Bekenntnis zu den Werten und Normen einer Organisation sowie zur Idee von Multilateralismus und geteilter Souveränität darstellen. Austritte können dann signalisieren, dass diese Werte nicht mehr unterstützt werden.

Vor diesem Hintergrund können die Wirkungen von Austritten sehr unterschiedliche Reichweiten haben: Sie können sich auf die Regeln einzelner Organisationen beschränken oder die zugrunde liegenden Normen der internationalen Ordnung betreffen. Gerade für die Einordnung aktueller Entwicklungen wäre es daher wichtig, zwischen solchen Formen von Austritten zu unterscheiden und zu untersuchen, ob sie sich in Häufigkeit und Wirkung systematisch unterscheiden.

Hier nutzt das Buch sein Potential jedoch nur begrenzt aus. Zwar zeigt die Auswertung der Begründungen, dass Austritte unterschiedliche Ziele verfolgen können, doch bleibt es im Wesentlichen bei dieser Feststellung. Demnach begründeten Staaten ihren Austritt in 70 Prozent der untersuchten Fälle mit dem Wunsch nach direkten Veränderungen innerhalb der Organisation und in 30 Prozent der Fälle mit dem Ziel, die Kooperation mit den anderen Mitgliedern grundsätzlich zu beenden (87). Ob sich gerade letztere Form von Begründungen in Zeiten internationaler Umbrüche häuft, bleibt jedoch unklar. Einzelne von den Autorinnen angeführte Beispiele lassen sich in diese Richtung lesen (etwa die Austritte der Achsenmächte aus internationalen Organisationen in den 1930er-Jahren), eine systematische Untersuchung fehlt jedoch.

Fazit

Das schmälert in keiner Weise den herausragenden Beitrag des Buches. Es schafft durch die Einführung des Exit-Konzepts, durch die Formulierung eines integrierten Erklärungsansatzes und durch die umfassende Datensammlung einen Referenzrahmen für aktuelle Diskussionen in Forschung und Politik.

Der Ansatz eröffnet zugleich Perspektiven für weiterführende Arbeiten, die die hier angelegten Fragen stärker differenzieren und insbesondere die Verbindung zwischen verschiedenen Formen von Exits und Veränderungen der internationalen Ordnung genauer in den Blick nehmen. Und auch darin liegt eine Stärke des Buches: Es eröffnet nicht nur Perspektiven für die weitere Forschung, sondern stellt zugleich eine belastbare Grundlage für deren empirische Umsetzung bereit.

Anmerkung:

^[1] Schon 2023 haben sich von Borzyskowski und Vabulas auf ähnlicher Datengrundlage mit dem Thema befasst und dort deutlicher auf die begrenzte Reichweite ihrer Ergebnisse hingewiesen: "We caution that the data are imperfect, so our results are suggestive of the plausibility of our arguments and the dynamics of IO reform, but not conclusive". In: von Borzyskowski, Inken / Vabulas, Felicity (2023): When Do Withdrawal Threats Achieve Reform in International Organizations?, in: Global Perspectives 4: 1, S. 5, 67826. https://doi.org/10.1525/gp.2023.67826.