Sarah von Billerbeck, Birte Julia Gippert, Kseniya Oksamytna, Oisín Tansey: United Nations Peacekeeping and the Politics of Authoritarianism

Eine Rezension von Gisela Hirschmann

In den vergangenen Jahren standen Friedensmissionen der Vereinten Nationen (VN) immer wieder in der Kritik. Neben der Frage wie effektiv diese eigentlich ihren Zweck erfüllen^[1], rückten in jüngster Zeit immer wieder unbeabsichtigte Nebeneffekte von VN-Missionen in den Fokus der wissenschaftlichen Aufmerksamkeit, zum Beispiel sexuelle Ausbeutung durch VN-Soldat*innen oder die Kooperation mit Milizen oder ehemaligen Warlords.^[2] Das Buch “United Nations Peacekeeping and the Politics of Authoritarianism” von Billerbeck, Gippert, Oksamytna und Tansey beschäftigt sich mit einem weiteren, bisher wenig erforschten Nebeneffekt, der sich im Zusammenhang mit Friedensmissionen zeigt. Das Buch beleuchtet die Interaktion mit den jeweiligen Regierungen der Länder, in denen Friedensmissionen operieren, und argumentiert, dass Friedensmissionen unwillentlich deren autoritäre Praktiken ermöglichen. Die Autor*innen beziehen sich dabei auf Formen der Machtausweitung und -konsolidierung, wie gewaltsame Einschüchterung, Machtmissbrauch, Unterdrückung von Medien und Zivilgesellschaft oder Wahlmanipulationen (14). Auch wenn die Autor*innen deutlich machen, dass solche autoritäre Praktiken von Regierungen nicht auf die Anwesenheit von VN-Friedensmissionen zurückgeführt werden können, wird durch deren Duldung oder Unterstützung solcher Praktiken die Demokratisierung dieser Länder behindert. Dieser unbeabsichtigte Nebeneffekt der Tätigkeit von VN-Missionen steht damit in einem unmittelbaren Gegensatz zu den demokratischen Werten und demokratiefördernden Maßnahmen, die seit 2001 in den Mandaten von VN-Friedensmissionen verankert sind.

Wie VN-Friedensmissionen den Autoritarismus vor Ort unterstützen

Konkret untersuchen die Autor*innen zwei Mechanismen, wodurch VN-Friedensmissionen autoritäre Praktiken in den jeweiligen Gastländern ermöglichen. Erstens sollen Friedensmissionen laut ihrer Mandate staatliche Institutionen und Sicherheitsapparate im Gastland stärken. Die Annahme ist hierbei, dass eine solche Stärkung langfristig zu Demokratisierung und Stabilität im Land führen wird. Die Autor*innen argumentieren jedoch, dass eine Stärkung staatlicher Kapazitäten immer auch die Gefahr autoritärer Praktiken in sich birgt, weil Regierungen diese zu ihrem Vorteil ausnutzen können, wenn nicht parallel starke Kontrollinstanzen und Gewaltenteilung gefördert würden (228). Zweitens können VN-Missionen wichtige Signale an die Regierung des jeweiligen Gastlandes senden, je nachdem wie kompromisslos oder permissiv sie auf die Verletzung demokratischer Standards durch autoritäre Praktiken reagieren. VN-Missionen würden von vielen Regierungen stellvertretend für die internationale Gemeinschaft wahrgenommen und ihnen komme dadurch ein besonderer Stellenwert in der öffentlichen Kommunikation zu.

Die Autor*innen argumentieren, dass die Ermöglichung autoritärer Praktiken im Gastland durch VN-Friedensmissionen durch eine Reihe von strukturellen Faktoren, politischen Zwängen sowie individuellen Gegebenheiten begünstigt wird. Erstens bedinge die Anwesenheit von VN-Friedensmissionen immer die Zustimmung des Gaststaates (Zustimmungsprinzip). Zweitens seien Friedensmissionen in ihren konkreten Aktivitäten stark von guten Arbeitsbeziehungen zu einzelnen Führungspersonen in Regierungen des Gastlandes abhängig. Drittens seien Friedensmissionen mit einer Vielzahl an Aufgaben betraut und priorisierten besonders in angespannten Nachkriegssituationen häufig Aspekte von Sicherheit und Stabilität. Viertens stünden dem langfristigen Interesse an erfolgreicher Demokratisierung immer kurzfristige Interessen und der Druck schnelle Resultate zu erzeugen gegenüber. Fünftens und letztens operierten VN-Friedensmissionen meistens im Verbund mit anderen internationalen Akteuren sowie anderen Staaten, die oftmals konkurrierende Interessen verfolgen. All diese Faktoren beeinflussten, wie VN-Friedensmissionen auf autoritäre Praktiken im Gastland reagieren (können).

Fallstudien: Die VN-Friedensmissionen in Kambodscha, der Demokratische Republik Kongo, Haiti und Liberia

Im Buch werden diese Dynamiken anhand von vier VN-Friedensmissionen illustriert, die in verschiedenen Weltregionen und über unterschiedliche Zeithorizonte hinweg implementiert wurden. Der Fall der VN-Übergangsverwaltung in Kambodscha (UNTAC) verdeutlicht, wie das Tolerieren antidemokratischer Praktiken zur Legitimierung des autoritären Regimes unter Hun Sen beigetragen hat. Die Mission wurde eingesetzt, um zentrale staatliche Funktionen vorübergehend zu übernehmen und nach der erfolgreichen Durchführung von Wahlen an eine kambodschanische Regierung zu übergeben. Die Führung der VN-Mission verzichtete jedoch darauf, autoritäre Praktiken wie Wahlbeeinflussung und gewaltsame Einschüchterung durch staatliche Akteure zu kritisieren, um den Wahlprozess nicht zu gefährden. Trotz deutlicher Hinweise auf Wahlmanipulationen erkannte die VN-Mission das verkündete Wahlergebnis offiziell an und legitimierte so das autoritär regierende Hun Sen-Regime.

Die Fallstudie zu den VN-Missionen in der Demokratischen Republik Kongo (MONUC/MONUSCO) zeigt, wie sowohl die Stärkung staatlicher Kapazitäten und Institutionen als auch eine permissive Haltung gegenüber der Regierung deren autoritäre Praktiken ermöglichte. Die Analyse verdeutlicht, wie die VN-Missionen das Präsidentenamt stärkten und dabei Kabila als Hauptansprechpartner für sich einzunehmen versuchten, wodurch eine ausgewogene demokratische Gewaltenteilung verhindert wurde und autoritäre Praktiken des Kabila-Regimes gestärkt wurden. Darüber hinaus führte die Kooperation mit staatlichen Sicherheitskräften, die oftmals aus vormaligen Rebellengruppen bestanden, nicht wie gewünscht zu stärkerer Demokratisierung. Stattdessen ermöglichte der Kapazitätsaufbau dieser staatlichen Akteure deren gewaltsames Agieren bis hin zu schweren Menschenrechtsverletzungen (111). Außerdem äußerte sich die Führung der VN-Missionen sehr zurückhaltend angesichts von Wahlmanipulationen und gewaltsamer Unterdrückung während der Wahlen in den Jahren 2006, 2011 und 2018 und musste sich deshalb dem Vorwurf aussetzen, parteiisch gegenüber der Kabila-Regierung zu sein, statt demokratische Standards aktiv einzufordern (123).

Die Fallstudie zur Stabilisierungsmission in Haiti (MINUSTAH) zeigt ebenfalls, wie beide Mechanismen – die Stärkung staatlicher Institutionen sowie die Legitimierung undemokratischen Wahlverhaltens durch die VN-Missionen – autoritäre Praktiken im Land ermöglichten. Der Hauptfokus von MINUSTAH lag auf dem Ausbau der nationalen Polizeikräfte, welchen bereits vorangegangene VN-Missionen vorangetrieben hatten. Dies geschah jedoch, ohne gleichzeitig Kontrollmechanismen und umfassende Justizreformen voranzutreiben, wodurch den Autor*innen zufolge gewaltsam operierende Polizeikräfte nicht zur Verantwortung gezogen werden konnten und das Justizsystem durch Politisierung und Korruption geschwächt blieb. Gleichzeitig erlaubte die VN-Mission im Verbund mit anderen internationalen Akteuren der haitischen Regierung bei den Wahlen 2006 und 2010 von zuvor vereinbarten demokratischen Standards abzuweichen und legitimierten so die autoritären Praktiken der Nachfolgeregierungen. Erst kurz vor Abzug der VN-Mission reagierte die Führung mit stärkerer öffentlicher Kritik auf die Wahlbeeinflussung und Einschüchterungsversuche während der Wahl 2015/2016.

Die letzte Fallstudie widmet sich der VN-Mission in Liberia, die weithin als Erfolg angesehen wird, weil sie dem Land letztlich zu wichtigen Demokratisierungsprozessen verholfen hat. Doch auch in diesem Fall lassen sich autoritäre Praktiken erkennen, die durch die VN-Mission zumindest nicht verhindert wurden. Insbesondere kam es zu Unregelmäßigkeiten bei Wahlen, Korruption und der Repression zivilgesellschaftlicher Akteure, ohne dass die VN-Mission diese Praktiken öffentlich kritisierte. Ziel der VN-Mission war es, die staatlichen Institutionen und insbesondere die Exekutive zu stärken, was zu einem Ungleichgewicht in der demokratischen Gewaltenteilung führte. Dies lag unter anderem daran, dass im liberianischen Parlament viele ehemalige Rebellen und sogenannte warlords vertreten waren, sodass dieser Institution – obgleich demokratisch gewählt – in den Augen der VN-Mission nicht getraut werden konnte. Darüber hinaus war die liberianische Präsidentin Ellen Johnson Sirleaf international als eine Art „Superstar“ (217) anerkannt und in der internationalen Gemeinschaft weit vernetzt, was der VN-Mission kaum Spielraum ließ, um Kritik an den autoritären Praktiken ihrer Regierung zu üben.

Die Priorisierung von Stabilität und Sicherheit vor Demokratisierung – ein Dilemma

Insgesamt liefert dieses Buch einen wichtigen Beitrag zur Debatte hinsichtlich der unbeabsichtigten Folgen von VN-Friedensmissionen, wodurch zentrale Normen und Ziele der VN selbst, wie Demokratieförderung, unterminiert werden können. Die Autor*innen zeigen, wie ein wichtiger Aspekt der Mandate von VN-Missionen, nämlich die Stärkung staatlicher Institutionen, insbesondere der Exekutive, des Polizei- und Sicherheitsapparats, immer auch die Gefahr von Machtmissbrauch birgt. Wenn VN-Friedensmissionen dann den autoritären Praktiken der Regierung des Gastlandes nicht unmittelbar Grenzen setzen oder diese zumindest nicht öffentlich kritisieren, führt diese stillschweigende Duldung zur weiteren Unterminierung demokratischer Prozesse und letztendlich einem Legitimitätsverlust der VN-Missionen selbst.

Die Fallstudien überzeugen durch ihre Varianz, die detailreiche Quellenarbeit der Autor*innen und die umfassende Nachverfolgung der Aktivitäten von VN-Missionen angesichts autoritärer Praktiken im Gastland. Gleichzeitig lässt sich schlussfolgern, dass bei zumindest drei der vier Fallstudien der Befund der Autor*innen nicht überraschend kommt: Bei den VN-Missionen in Kambodscha, der Demokratischen Republik Kongo und Haiti lag das Hauptaugenmerk auf sicherheitsbezogenen Aspekten des Mandats und Stabilisierung. MONUSCO und MINUSTAH führten den Begriff der Stabilisierung sogar im Namen. Die Mission in Kambodscha war darüber hinaus auch noch eine VN-geführte Übergangsverwaltung, eine Form von VN-Operationen mit weitreichenden politischen und institutionellen Befugnissen, die auch in anderen Kontexten als undemokratisch kritisiert wurde.^[3] Wie die Autor*innen richtigerweise betonen, befinden sich die untersuchten VN-Missionen in einem Dilemma, das vor Ort durch die Priorisierung von Stabilisierung und Sicherheit auf Kosten von demokratiefördernden Maßnahmen aufgelöst wurde. Dies mag man vor dem übergeordneten Ziel der Demokratieförderung durch die VN durchaus kritisieren; allerdings sind VN-Missionen bereits seit langem mit überbordenden Mandaten und teilweise widersprüchlichen Erwartungshaltungen konfrontiert, die sich in der Praxis oft nur schwer umsetzen lassen und oftmals zu Normkonflikten führen.^[4] Spannend ist jedenfalls, wie die Autor*innen zeigen, dass das Führungspersonal von VN-Missionen mit diesem Dilemma sehr unterschiedlich umgeht (228); manche nutzen durchaus ihren jeweiligen Spielraum im Umgang mit der Regierung des Gastlandes. Diese individuellen Spielräume vor Ort gilt es institutionell zu stärken und zu fördern, um zumindest dem Eindruck entgegenzuwirken, dass die VN-Missionen durch ihr Agieren beziehungsweise Nicht-Reagieren autoritäres Verhalten legitimieren.

Anmerkungen:

^[1] Autesserre, Séverine (2019): The Crisis of Peacekeeping. In: Foreign Affairs, 98(1), S. 101–118; Fortna, Virginia P., & Howard, Lise M. (2008): Pitfalls and Prospects in the Peacekeeping Literature. In: Annual Review of Political Science, 11(1), S. 283–301.

^[2] Hirschmann, Gisela (2020): Cooperating with evil? Accountability in peace operations and the evolution of the United Nations Human Rights Due Diligence Policy, in: Cooperation and Conflict, 55(1), S. 22–40; Nordås, Ragnhild & Rustad, Siri C. A. (2013). Sexual Exploitation and Abuse by Peacekeepers: Understanding Variation. In: International Interactions, 39(4), S. 511–534.

^[3] Visoka, Gezim (2012): The 'Kafkaesque Accountability' of International Governance in Kosovo. In: Journal of Intervention and Statebuilding, 6(2), S. 189–212.

^[4] Buitelaar, Tom & Hirschmann, Gisela (2021): Criminal accountability at what cost? Norm conflict, UN peace operations and the International Criminal Court, in: European Journal of International Relations, 27(2), S. 548–571.