Susanne Baer: Rote Linien. Wie das Bundesverfassungsgericht die Demokratie schützt

Eine Rezension von Werner Reutter

„Bröckelndes Bollwerk“. Unter dieser Überschrift berichtete die Frankfurter Allgemeine Zeitung am 8. Dezember 2025 über eine Umfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach. Diese Umfrage bestätigte Bekanntes: Das Vertrauen der Bürger*innen in den Staat bleibt gering (im Vergleich zu früheren Erhebungen ist es sogar noch gesunken). Neu und alarmierend war jedoch, dass das „Bollwerk“ der Demokratie, das Bundesverfassungsgericht, inzwischen ebenfalls von der ausgreifenden Institutionenskepsis erfasst ist.^[1] Zwar vertrauten immer noch 63 Prozent der Befragten dem Bundesverfassungsgericht „sehr“ bzw. „ziemlich viel“, ein Zustimmungswert, auf den Parteien, Bundesrat, Medien oder die Bundesregierung nur mit Neid blicken können. Allerdings waren dies 2023 noch 75 und 2021 sogar 81 Prozent der Befragten, von denen sich wohl auch damals schon nur eine Minderheit für die Arbeit des Bundesverfassungsgerichts interessierte (2025 waren es 23 Prozent). Das Vertrauen in das Bundesverfassungsgericht gründet sich in beträchtlichem Maße auf Unkenntnis.

Vor diesem Hintergrund kommt ein Buch wie das von Susanne Baer – nun ja! – gerade recht. Susanne Baer, von 2011 bis 2023 Verfassungsrichterin im Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts, in dem sie Berichterstatterin im Arbeitsrecht und Sozialrecht, zur Wissenschaftsfreiheit und zur Vereinigungsfreiheit war. Sie war die 13. Frau, die in dieses Amt gewählt wurde, und die erste in einer lesbischen Beziehung lebende Richterin am Bundesverfassungsgericht, worauf sie sowohl im Buch als auch in Interviews hinweist (19).^[2] Vor ihrer Wahl hatte sie sich nicht vorstellen können, als Richterin infrage zu kommen. Als Renate Künast von den Grünen, die das Vorschlagsrecht hatten, sie anrief und um ein Gespräch bat, dachte Baer, es ginge um ein Gutachten (105). Sie war mehr als überrascht, als Künast ihr die Kandidatur anbot, die Baer nach einem Tag Bedenkzeit annahm.

Baer will mit ihrem Buch den Maschinenraum der deutschen Verfassungsrechtsprechung ausleuchten – selbstredend ohne das Beratungsgeheimnis zu verletzen, an das sie auch nach Ende ihre Amtszeit gebunden ist. Sie will zeigen, wie „Karlsruhe“, wie das Bundesverfassungsgericht, „praktisch funktioniert“ (12) und wie es die Demokratie schützt. Deutlich werden soll, was „das Gericht ausmacht“, nämlich:

„alles beachten, was dazugehört, gründlich klären, was man zunächst sehr unterschiedlich sieht, gemeinsam entscheiden, also Beschlüsse fassen und Urteile fällen, schon juristisch ziemlich komplizierte Fragen beantworten, die zudem noch über Deutschland hinausreichen, zur Begründung überzeugende Argumente finden und letztlich auch kluge Vorgaben machen, die möglichst lange halten“ (9).

Dieses lange Zitat macht deutlich, wie komplex das Aufgabenprofil ist.

Aus einem emphatisch anmutenden Aufklärungsimpuls will Baer über Information und Kenntnis Verständnis und Anerkennung für das Gericht provozieren. Zugleich will sie die Rolle klären, die das Verfassungsgericht für die Demokratie spielt. Sie sieht das Bundesverfassungsgericht als „Sicherheitsgurt“ (15, 48), der nicht einengt, aber im Ernstfall schützt. Sie will die „roten Linien“ herausarbeiten, die das Verfassungsgericht den beiden anderen Gewalten setzt, aber zugleich auch die Grenzen markieren, die das Bundesverfassungsgericht einhalten muss. Es kann bekanntlich nur auf Antrag tätig werden, muss seine Entscheidungen rechtlich überzeugend begründen, insbesondere der Legislative ausreichend Gestaltungsfreiraum lassen und dazu beitragen, dass Verfassung – und damit eben zugleich die Verfassungsdemokratie – effektiv gilt. Das Gericht setzt Grenzen, ersetzt aber nicht Politik.

Das Bundesverfassungsgericht als „Sicherheitsgurt“

Diesem Anliegen geht das Buch in sieben unterschiedlich langen Kapiteln nach, die sich zwei übergreifenden Themen zuordnen lassen. Der erste Teil (Kapitel 1 bis 5) beschäftigt sich mit der Institution Bundesverfassungsgericht in einem umfassenden Sinn. Nach einem kurzen Vorwort, in dem das Gericht als „Sicherheitsgurt“ – ein Bild, das öfter zu finden ist – beschrieben wird, wird die Mechanik des Maschinenraums, werden die strukturellen und funktionellen Voraussetzungen der Entscheidungsfindung beschrieben. Selbstredend wird erläutert, wie es sich mit dem Beratungsgeheimnis verhält und was das Bundesverfassungsgericht zum „Bürgergericht“ macht. Die Qualifizierung gründet sich vor allem darauf, dass „jedermann“, wie es im Gesetz heißt, Verfassungsbeschwerde einlegen kann, der sich in seinen Grundrechten verletzt glaubt. Es versteht sich, dass mit der verfassungsrechtlichen Figur des „jedermann“ alle Geschlechter und sexuelle Orientierungen mitgemeint sind. Und dieses Recht wird in Anspruch genommen, und zwar, nach Angaben von Baer, bis zu 10.000-mal im Jahr,^[3] wovon 6.000 Eingänge „relativ schnell“ entschieden würden (32). Statistisch träfe jeder Senat jährlich rund 3.000 Entscheidungen, bei denen mindestens drei Richter*innen (in Kammern) mitwirken würden, das heißt jede*r Richter*in wirkt an 1.000 Entscheidungen pro Jahr aktiv mit oder an rund 3 pro Tag.^[4] Diese wenigen Zahlen zeigen schon, dass die Arbeit am Bundesverfassungsgericht keineswegs „glamourös“ ist (32), sondern voraussetzungsvoll und mühselig, aber „nie langweilig“, zumeist sogar „großartig“, wie Baer immer wieder betont (32, 34).^[5] Ohne die wissenschaftlichen Mitarbeitenden, die WiMis, die bisweilen als „Dritter Senat“ bezeichnet werden, wäre das Arbeitspensum nicht zu bewältigen. Sie leisten notwendige Vorarbeiten für die Entscheidungen, die von den Richter*innen getroffen werden müssen.

Es gilt der „zwanglose Zwang des besseren Arguments“

Baer erläutert in diesem Teil die historischen und demokratietheoretischen Grundlagen der Verfassungsgerichtsbarkeit in Deutschland und arbeitet heraus, wie wichtig es ist, dass die Richter*innen, die Recht sprechen, nach Herkunft, Geschlecht, Profession und weltanschaulicher Orientierung Vielfalt repräsentieren. Das Gericht braucht unterschiedliche Richter*innen mit „Haltung“ (126 ff.). Baer beschreibt den Ort (Karlsruhe), das Gebäude, sie erklärt die Rolle des „Hundes“ (ein Aktenwagen) und die Bedeutung analoger Akten und formaler Routinen und vieles andere mehr. Immer wieder beschreibt sie die Kärrnerarbeit der Entscheidungsfindung und die einzigartige „Beratungskultur“ (19),^[6] die zumindest im Ersten Senat besteht und dem nahekommt, was sich mit Habermas als „ideale Sprechsituation“ beschreiben lässt, in der allein der „zwanglose Zwang des besseren Arguments“ zählt. In der Votumsberatung „einigt sich der Senat auf eine Linie, die möglichst alle überzeugt“ (160). In der abschließenden Leseberatung des Entscheidungsentwurfs wird „Zeile für Zeile durchgesehen, jedes Komma, Wort für Wort“ (161).

Die „ehrliche Beschreibung“ (12) ist reich an solchen Details über die Arbeitsweise des Bundesverfassungsgerichts. „[Lebenswichtig]“ für das Gericht ist, dass sich „alle um Ausgleich bemühen“ (75) – und zwar trotz aller Unterschiede. Ausgangspunkt einer Beratung ist zwar die Differenz, die sich aus fachlichen Überlegungen, aber auch aus den Richterpersönlichkeiten ergeben, und die sich dennoch meist in einen Konsens überführen lassen. Wichtig seien die „guten Argumente“ und die „Suche nach Ausgleich“, eben „die Arbeit am Konsens“ (75). Ebenso wichtig ist aber eine Art hermeneutische Demut, die unterstellt, dass man selbst Unrecht und der*die andere Recht haben könnte. Genau aus diesem Grunde seien Verfassungsgerichte für „wirklich demokratische Gesellschaften zum Goldstandard“ geworden (75).

Der zweite Teil (Kapitel 6 und 7; letzteres umfasst gerade mal eine Seite) adressiert wichtige Rechtsprechungsgebiete. An erster Stelle steht der einstimmig verabschiedete Klimabeschluss, mit dem dem Parlament nicht nur aufgegeben wurde, das Klimaschutzgesetz zu ändern, sondern der zugleich die Rechtsfigur der intertemporalen Freiheitsrechte einführte. Gleichwohl habe auch hier das Bundesverfassungsgericht den Konflikt keineswegs entpolitisiert, sondern lediglich den Rahmen geklärt, in dem politisch gehandelt werden könne (195). Während die Rechtsprechung zum Klimaschutz zukunftsorientiert war, zeichnete sich die Rechtsprechung zur Migration (218 ff.) und zur Coronapandemie (235 ff.) vor allem dadurch aus, dass sie auf vergangene Ereignisse, aktuelle Krisen oder auf frühere Entscheidungen reagierte. Bei solchen Verfahren dürfe das Verfassungsgericht keineswegs in die Position verfallen, nachher schon immer alles besser gewusst zu haben, also im Abstand von mehreren Jahren und auf Grundlage inzwischen gewonnener Erkenntnisse der Politik ins Stammbuch zu schreiben, wie sie damals hätte verfahren müssen. Ebenso sachkundig diskutiert Baer die anderen Urteile zum Verhältnis von Sicherheit und Freiheit (262 ff.), zum Sozialstaat (279 ff.), zur Gleichheit (303 ff.) sowie zu staatsorganisatorischen Fragen (341 ff.)

Eine lohnende Lektüre für Jurist*innen und Nichtjurist*innen

Baer schreibt flüssig. Sie weiß, auch rechtlich komplizierte Fragen anschaulich darzustellen und Beweggründe für Entscheidungen zu erläutern. An keiner Stelle verfällt die Autorin in einen juristischen Jargon oder erhebt sich über die Leser*innen. Baer kombiniert persönliche Erfahrungen mit theoretischen Überlegungen und verfassungsrechtlichen Erläuterungen, was das Buch auch für Nichtjurist*innen gut lesbar macht. Vorkenntnisse sind nicht erforderlich.

Das Buch will aber nicht nur vermitteln und aufklären, sondern ist auch Produkt einer offenbar wachsenden Sorge, dass nämlich das Verfassungsgericht und damit die Demokratie in Deutschland – ähnlich wie in anderen Ländern – in Gefahr gerät. Die Angriffe der AfD (123) auf das Gericht und Richter*innen sind ebenso Teil dieser wachsenden Sorge wie die aussichtslosen Klagen der AfD,^[7] mit denen die Partei das „Gericht als Teil des Systems vorführen und es zugleich mit unnötiger Arbeit belasten und so schwächen will“ (35). Baer erwähnt zugleich, dass offenbar die Akzeptanz höchstrichterlicher Rechtsprechung auch bei anderen Akteuren nachgelassen hat (so hat der Klimabeschluss effektiv wenig bewirkt). Darüber hinaus ist die mediale Berichterstattung zuweilen verkürzt oder fehlerhaft, mitunter wächst sich die Kritik an der Institution Bundesverfassungsgericht sogar zur „Denunziation“ aus (79), die vor der Privatperson Baer nicht Halt gemacht hat (59, 123). Baer stand sogar auf der Liste von Rechtsradikalen, und es kursierte ein Fahndungsplakat mit ihrem Konterfei.^[8]

Insgesamt ist das Buch nur zu empfehlen. Es gibt selten gewährte Einblicke in die praktische Arbeit des Bundesverfassungsgerichts und erläutert Entscheidungen zu zentralen verfassungsrechtlichen Kontroversen. Man kann dem Buch nur viele Leser*innen wünschen.

Anmerkungen:

^[1] Vgl. Petersen, Thomas (2025): Bröckelndes Bollwerk. Das Vertrauen der Bürger in den Staat sinkt – auch in das Verfassungsgericht. Frankfurter Allgemeine Zeitung Nr. 288 vom 11.12.2025, S. 8; vgl. auch: IfD (2025): Hohes Ansehen, geringes Interesse Eine Dokumentation des Beitrags von Dr. Thomas Petersen in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung Nr. 288 vom 11. Dezember 2025. https://www.ifd-allensbach.de/fileadmin/ kurzberichte_dokumentationen/FAZ_Dezember2025_Bundesverfassungsgericht.pdf [letzter Zugriff: 10.03.2026]

^[2] Pinzler, Petra & Schmitt, Stefan (2025): „Das Programm ist Streit, das Ende ist Konsens.“ Die Zeit vom 16. September 2025. https://www.zeit.de/politik/deutschland/2025-09/susanne-baer-bundesverfassungsgericht-richterin-karlsruhe-justiz-gxe [letzter Zugriff: 15.03.2026].

^[3] Wie Baer auf diese Zahlen kommt, ist nicht ganz klar, denn zum einen weist das Bundesverfassungsgericht in seinen Geschäftsberichten 2014 mit 6811 Eingängen einen Höchststand aus (also nicht 10.000). zum anderen hätten die Richter*innen 333 Arbeitstage pro Jahr, sollten sie, wie Baer unterstellt, täglich 3 und jährlich 1000 Fälle entscheiden.

^[4] Zu deutlich höheren Zahlen kommt Ernst-Wolfgang Böckenförde in seiner Abschiedsrede 1996, vgl. Böckenförde, Ernst-Wolfgang: Die Überlastung des Bundesverfassungsgerichts. Zeitschrift für Rechtspolitik, 20. Jg. (1996), 8, S. 281, hier S., 284. https://www.jstor.org/stable/23424603 [letzter Zugriff: 10.03.2026]. Böckenförde berechnet, dass – unter Berücksichtigung von Urlaubs- und Feiertagen und abzüglich der Tage, die für Verwaltung und die Arbeit als Berichterstatter aufzuwenden sind – gerade einmal 24 Arbeitstage für 1140 Kammerfälle verbleiben würden, was ein „Pensum von 47,5 Fällen pro Tag bedeuten“ würde (ebda., S. 282=.

^[5] Vgl. z.B. Lübbe-Wolff, Gertrude (2015): Wie funktioniert das Bundesverfassungsgericht. Osnabrück: Universitätsverlag; Lübbe-Wolff, Gertrude (2014): Die Beratungskultur des Bundesverfassungsgerichts. Rede zur Verabschiedung aus dem Amt der Richterin des Bundesverfassungsgerichts, in: Europäische Grundrechte Zeitschrift (EuGRZ), 41(17-19), S. 509-512; Kranenpohl, Uwe (2010): Hinter dem Schleier des Beratungsgeheimnisses. Der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess des Bundesverfassungsgerichts. Wiesbaden: Springer VS.

^[6] Lübbe-Wolff, Gertrude (2022): Beratungskulturen. Wie Verfassungsgerichte arbeiten und wovon es abhängt, ob sie integrieren oder polarisieren. Berlin: Konrad-Adenauer-Stiftung.

^[7] Baer berichtet, dass in einer nicht spezifizierten Umfrage lediglich 34 % der AFD-Anhänger angaben, dem Bundesverfassungsgericht zu vertrauen „gegenüber sonst 88 %“ (17).

^[8] Pinzler, Petra & Schmitt, Stefan (2025). „Das Programm ist Streit, das Ende ist Konsens.“ Die Zeit vom 16. September 2025. https://www.zeit.de/politik/deutschland/2025-09/susanne-baer-bundesverfassungsgericht-richterin-karlsruhe-justiz-gxe