Erik Fritzsche: Fraktionsgeschlossenheit und Regierungssysteme. Empirische und normative Einsichten aus weitgespannten Vergleichen

Ein einheitliches Abstimmungsverhalten von Parlamentsfraktionen ist für parlamentarische Regierungssysteme essenziell, um eine kontinuierliche Regierungs- und vor allem Gesetzgebungstätigkeit leisten zu können. Es erlaubt die Umsetzung eines kohärenten Regierungsprogramms und ermöglicht es den Wählern, am Ende einer Legislaturperiode das Handeln der Regierungsfraktionen diesen eindeutig zuzuordnen und damit zur Basis des eigenen Wahlverhaltens zu machen. Aber auch die Oppositionsfraktionen profitieren in der Wahrnehmung der Wähler gemeinhin von geschlossenem Auftreten. In parlamentarischen Systemen besteht die enge Verbindung von Regierungsfraktionen und Regierung über die Abwählbarkeit der Letzteren, die nach übereinstimmender Meinung der Forschung eine wesentliche Ursache dieser auch empirisch vorzufindenden Geschlossenheit ist. Doch wie erklärt sich die – ebenfalls empirisch durchaus, wenn auch in etwas geringerem Umfang – messbare Fraktionsgeschlossenheit in präsidentiellen Systemen, in denen diese mindestens nicht zwingend nötig (wechselnde Mehrheiten) oder sogar dysfunktional (Politikblockaden) sein kann?

Dies ist die Ausgangsfrage dieser ausgesprochen umfangreichen und literaturgesättigten Dissertationsschrift. Der Verfasser beschränkt sich gleichwohl nicht auf die Untersuchung der Fraktionsdisziplin in präsidentiellen Systemen, sondern unterzieht beide klassische Systemtypen einer eingehenden, zum Teil auf der Auswertung von Sekundärliteratur, zum Teil auf jener von Primärdaten beruhenden Analyse. Dabei interessieren ihn nicht nur die Ursachen für diszipliniertes Abstimmungsverhalten, sondern er möchte auch wissen, was getan werden kann, um ein solches Verhalten aktiv zu befördern. In diesem Zusammenhang erscheint ihm die Frage bedeutsam, ob wünschenswertes Verhalten auch immer mit erwünschten Ursachen verbunden ist (Stichwort: Fraktionszwang, Patronagesysteme). Seine Hypothesen formuliert Fritzsche sowohl auf der Basis konstruktivistischer als auch rationalistischer Handlungstheorien; seine Grundgesamtheit sind alle Systeme, in denen die Abgeordneten über ein freies Mandat verfügen. Da er bewusst alle Fraktionen in die Untersuchung aufnimmt, „für welche vergleichbare Daten zur Fraktionsgeschlossenheit verfügbar sind“, gelangt er „zum umfänglichsten Datensatz zur Abstimmungsgeschlossenheit der Parlamentsfraktionen“ (15). Analytisch wird dabei naheliegenderweise zwischen Fraktionen im Parlamentarismus und solchen im Präsidentialismus differenziert, wobei die Geschlossenheit selbst hinsichtlich des Abstimmungsverhaltens mithilfe des Rice-Indexes gemessen wird. Insgesamt liegen je 114 Beobachtungsfälle aus 13 präsidentiellen und 432 Fälle aus 25 parlamentarischen Systemen vor. Hinsichtlich der präsidentiellen Systeme werden aufgrund der vergleichsweise geringeren Fallzahl fünf „Realtypen“ gebildet, die sich jeweils auf ein Bündel geschlossenheitssteigernder Mechanismen beziehen. Demgegenüber wird bei den parlamentarischen Systemen mit regressionsanalytischen Verfahren gearbeitet.

Die auf der Basis der bisherigen empirischen Forschung ebenso wie abstrakt theoretischen Überlegungen erarbeiteten 23 Hypothesen sind insgesamt nachvollziehbar formuliert. Lediglich an einer Stelle, bei der es um den erwartbaren Unterschied hinsichtlich der Fraktionsgeschlossenheit bei Regierungs- beziehungsweise Oppositionsfraktionen geht, wird von dem ansonsten durchgängigen Schema abgewichen, eindeutige Vermutungen zu formulieren. Hier hält Fritzsche ein gleiches Maß an Fraktionsgeschlossenheit ebenso für möglich wie entweder eine höhere Disziplin bei Regierungs- oder bei Oppositionsfraktionen. Dies ist für den Leser zwar inhaltlich überzeugend, aber insofern irritierend, als in diesem Fall drei selbstständige Hypothesen formuliert werden (H4 bis H6), während er an verschiedenen anderen Stellen eine Hypothese (etwa H23) mit Unterfällen ergänzt (a-c), was wohl auch im obigen Fall sinnvoller gewesen wäre.

Die in Abschnitt III präsentierten Realtypen werden sehr anschaulich anhand konkreter politischer Systeme (etwa Uruguay oder Russland) dargestellt. Bei der Analyse der parlamentarischen Systeme (Abschnitt IV) konzentriert sich der Verfasser auf das „Abarbeiten“ der denkbaren Erklärungsfaktoren für Fraktionsgeschlossenheit, die sodann hinsichtlich ihres Zusammenwirkens in „Kausalgefügen“ präsentiert werden.

Im Ergebnis gelangt Fritzsche unter anderem zu der Erkenntnis, dass ein mittleres bis hohes Ausmaß an Fraktionsgeschlossenheit für beide Regierungssystemtypen als wünschenswert zu betrachten sei. Angesichts der verbreiteten Annahme, Geschlossenheit werde in parlamentarischen Systemen aufgrund der Abberufbarkeitsregel ohnehin fast immer in hohem bis sehr hohem Maße gegeben sein, stellt der Verfasser überraschend fest, dass dies keineswegs immer der Fall ist. Gründe dafür sieht er unter anderem in der jeweils spezifischen Ausprägung der Parteistrukturen und etwa in dem unterschiedlichen Institutionalisierungsgrad der Fraktionen. In präsidentiellen Systemen bewirken vier Kausalfaktoren das jeweils verschieden hohe Maß an Fraktionsgeschlossenheit: Institutionalisierung der Parteien, Exklusivität und Zentralität der Kandidatenselektion beziehungsweise der Selektion (nach-)parlamentarischer Karrieren sowie der Klientelismus der Exekutive. Hinsichtlich des präsidentiellen Systems der USA kommt Fritzsche zu dem pointierten Schluss, das „Loblied“ auf dieses sei „Sirenengesang“, es verleite zu einem verführerischen, aber besser nicht zu beschreitenden Irrweg. Damit schließt er sich Juan Linz Folgerung an, die er auch zitiert: Das US-amerikanische System habe nicht wegen, sondern trotz seiner präsidentiellen Verfasstheit bis dato funktioniert.