Akzeptiert die Öffentlichkeit Klimapolitik? Nur, wenn sie der Regierung vertraut

Eine Analyse von Christina L. Tönshoff

Klimapolitische Präferenzen und die Rolle des Vertrauens in die Regierung

Obwohl sich Wähler*innen in vielen Ländern zunehmend Sorgen über den Klimawandel machen, sind spezifische klimapolitische Maßnahmen oft unpopulär und können starke öffentliche Gegenreaktionen auslösen. Sozialwissenschaftler*innen haben wichtige Gründe für die Unpopularität der Klimapolitik festgemacht - von ihren Verteilungsfolgen bis hin zur Skepsis der Öffentlichkeit am menschengemachten Klimawandel. In diesem Bericht konzentriere ich mich auf einen weiteren wichtigen Aspekt: das Vertrauen in die Regierung. Jede Politik zur Eindämmung des Klimawandels erfordert ein gewisses Maß an staatlichen Eingriffen in die Wirtschaft. In irgendeiner Form muss die Regierung den Verbrauch und die Produktion weg von umweltschädlichen Industrien lenken oder das Wachstum von weniger umweltschädlichen Alternativen fördern. Bürger*innen akzeptieren diese verstärkte Rolle der Regierung bei der Steuerung der Märkte eher, wenn sie darauf vertrauen, dass ihre Regierung Maßnahmen gut auswählt und umsetzt.

Staatliche Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels werden in verschiedenen Ländern und politischen Kontexten sehr unterschiedlich gestaltet. Regierungen können direkt regulieren, wie viel CO2 bestimmte Akteure ausstoßen dürfen, oder einen Preis für Emissionen festsetzen. Sie können bestimmte Technologien, die nicht klimafreundlich sind, gänzlich verbieten oder durch Subventionen Anreize für den Gebrauch umweltfreundlicherer Alternativen schaffen. In jüngster Zeit haben Regierungen damit begonnen, grüne Industriepolitik zu verfolgen, die darauf abzielt, grüne Sektoren innerhalb ihrer Volkswirtschaften zu fördern. Die Klimapolitik wird häufig auch von Entschädigungen für schwächere Akteur*innen begleitet, die die Kosten der Klimapolitik tragen. Unabhängig von den Details der Politik bedeutet eine wirksame Klimapolitik in der Regel, dass die Rolle des Staates bei der Steuerung der Wirtschaft wächst.

Ob die Öffentlichkeit die Klimapolitik akzeptiert oder nicht, hängt also in hohem Maße davon ab, ob sie der Regierung zutraut, Maßnahmen gut auszuwählen und umzusetzen. Das bedeutet, dass die Öffentlichkeit überzeugt sein muss, dass die Regierung in der Lage ist, Klimapolitik effizient, gerecht und frei von Korruption umzusetzen. Es bedeutet auch, dass die Bürger darauf vertrauen müssen, dass die politischen Instrumente in einer politisch legitimen Weise ausgewählt werden. Und schließlich muss die Klimapolitik glaubwürdig sein, das bedeutet die Bürger*innen müssen darauf vertrauen können, dass die Regierung langfristige Maßnahmen beibehält, wenn sie einmal versprochen wurden.

In diesem Bericht präsentiere ich mehrere empirische Belege für die Aussage, dass das Vertrauen in die Regierung die Unterstützung für die Klimapolitik beeinflusst. Zunächst stütze ich mich dabei auf experimentelle und beobachtende Umfrageergebnisse, welche zeigen, dass politisches Vertrauen die Unterstützung für klimapolitische Maßnahmen zur Verringerung von CO2-Emissionen, wie Steuern auf fossile Brennstoffe und ein Verbot von Kohle in der Energieerzeugung, moderiert. Anschließend zeige ich, dass das Vertrauen in die Regierung auch die Reaktion der Öffentlichkeit auf Maßnahmen beeinflusst, die Haushalte für die Kosten der Klimapolitik entschädigen. Abschließend diskutiere ich auf Grundlage bestehender Forschung verschiedene Ansätze, wie politische Entscheidungsträger*innen die öffentliche Unterstützung für klimapolitische Maßnahmen fördern können, indem sie das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Regierung stärken.

Vertrauen in die Regierung erhöht die öffentliche Unterstützung für Klimapolitik

Die sozialwissenschaftliche Forschung hat basierend auf experimentellen Daten wie auch auf Beobachtungsdaten umfangreiche Belege für einen engen Zusammenhang zwischen politischem Vertrauen und Einstellungen zur Klimapolitik. Malcolm Fairbrother präsentiert einen überzeugenden Überblick über die Forschungsergebnisse zu verschiedenen Arten von Vertrauen. Er gelangt zum Schluss, dass Misstrauen gegenüber Politikern „allgegenwärtig“ ist und selbst bei denjenigen, die an die Klimaforschung glauben und über den Klimawandel besorgt sind, zu einer Ablehnung staatlicher Maßnahmen führt.^[1]

Tatsächlich stellen Fairbrother, Sevä und Kulin auf Grundlage der Europäischen Sozialerhebung fest, dass der Glaube an den Klimawandel bei denjenigen, die der Regierung nicht vertrauen, nicht zu mehr Unterstützung für Klimapolitik führt.^[2] Nur bei denjenigen, die ein relativ hohes Maß an politischem Vertrauen haben, ist der Glaube an den Klimawandel positiv mit der Unterstützung für die Klimapolitik verbunden. Ohne politisches Vertrauen reicht es also nicht aus, die Öffentlichkeit davon zu überzeugen, dass der Klimawandel real ist, um Unterstützung für Klimapolitik zu gewinnen.

In der Forschung wurde auch untersucht, was das Vertrauen in die Regierung prägt, worauf ich am Ende dieses Kurzberichts näher eingehen werde. Ein nicht überraschender Faktor ist die Qualität der Institutionen eines Landes. Davidovic und Harring messen diese Qualität anhand von drei Variablen aus dem International Country Risk Guide: Korruption, Recht und Ordnung und bürokratische Qualität.^[3] Sie vergleichen dann die öffentliche Meinung in 23 europäischen Ländern und zeigen, dass politisches Vertrauen ein Zwischenschritt zwischen der Qualität der Institutionen und der öffentlichen Meinung zur Klimapolitik ist. Je besser die Qualität der politischen Institutionen ist, desto höher ist das durchschnittliche Niveau des politischen Vertrauens in der Bevölkerung und desto größer ist die Akzeptanz der Klimapolitik.

Viel Forschung zum Thema Vertrauen konzentriert sich auf bestimmte Arten der Klimapolitik. In dieser Literatur finden sich besonders starke Belege für einen positiven Zusammenhang zwischen politischem Vertrauen und der Unterstützung von CO2-Steuern.^[4] Darüber hinaus haben experimentelle Erhebungen gezeigt, dass Maßnahmen, die CO2-Steuern schmackhafter machen sollen, wie etwa Steuersenkungen in anderen Bereichen, unwirksam sind, wenn Bürger*innen ihrer Regierung misstrauen.^[5]

Isabela Mares, Kenneth Scheve und ich haben im Jahr 2021 eine repräsentative Umfrage unter etwas mehr als 2000 deutschen Erwachsenen durchgeführt, um die bereits umfangreichen Erkenntnisse über den Zusammenhang zwischen politischem Vertrauen und Klimaeinstellungen zu ergänzen. Die meisten Umfragen zu politischem Vertrauen basieren auf Fragen, in denen die Befragten gebeten werden, ihr Vertrauen in eine Reihe von Institutionen zu bewerten. Wir verfolgen einen anderen Ansatz und messen eine wichtige Folge des politischen Vertrauens: die Überzeugung, dass staatliche Eingriffe in die Wirtschaft angemessen und effektiv sind. Dieser Glaube an staatliche Eingriffe ist eng mit dem Vertrauen in die Regierung verbunden. Diejenigen, die nicht glauben, dass man der Regierung zutrauen kann, die Politik gut umzusetzen, sind wahrscheinlich nicht der Meinung, dass die Regierung eingreifen sollte, um die Wirtschaft zu steuern.

Wir verwenden eine Reihe von Fragen, die ursprünglich für die deutsche Allgemeine Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften entwickelt wurden, um die Unterstützung für staatliche Eingriffe zu messen. Mit diesen Fragen wird die Unterstützung der Bürger*innen für sechs verschiedene Arten von staatlichen Eingriffen in anderen Bereichen als der Umweltpolitik abgefragt. Je mehr Arten von Eingriffen die Befragten unterstützen, desto höher ist ihr Vertrauen in die Regierung. Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, dass die resultierende Einstufung nicht einfach erfasst, ob eine Person politisch linksgerichtet ist. Einige Bereiche staatlicher Interventionen, nach denen wir fragen, wie z. B. die Aufrechterhaltung der Preisstabilität, werden in der Regel eher von rechtsgerichteten Wähler*innen unterstützt. Darüber hinaus sind die Beziehungen zwischen unserem Maß für den Glauben an staatliche Interventionen und der Klimaeinstellung robust gegenüber der Einbeziehung von Variablen, die die Links-Rechts-Ideologie messen.

Wir konzentrieren uns auf Deutschland, weil Deutschland einen schwierigen Fall darstellt, um das Vertrauen in die Regierung zu untersuchen. Deutschland ist ein Land mit relativ hoher institutioneller Kapazität und Qualität und somit hohem politischen Vertrauen. Wahrscheinlich ist dies der Grund dafür, dass die Zustimmung zu staatlichen Eingriffen in unserer Stichprobe relativ hoch ist. Das rechte untere Feld in Abbildung 1 zeigt die Verteilung der Unterstützung der Befragten von staatlichen Eingriffen. Die meisten Befragten zeigen ein hohes Maß an Unterstützung, und nur sehr wenige unterstützen keine Form der staatlichen Intervention.

Nichtsdestotrotz erlaubt uns die Variation in der Unterstützung für staatliche Eingriffe zu untersuchen, wie diese Unterstützung und damit das Vertrauen in die Regierung mit der Unterstützung für klimapolitische Maßnahmen korreliert. Die oberen Felder in Abbildung 1 zeigen die Beziehung zwischen unserer Variable für Vertrauen und der Unterstützung für Steuern auf fossile Brennstoffe (oben links) und dem von den Befragten bevorzugten Jahr für den Ausstieg Deutschlands aus der Energiegewinnung aus Kohle (oben rechts). Die Abbildungen zeigen Vorhersagen, die auf statistischen Analysen basieren, die demografische Variablen wie Alter, Region, Geschlecht und Einkommen berücksichtigen. Die Linien in den Grafiken zeigen den erwarteten Grad der Unterstützung bzw. das bevorzugte Jahr für den Kohleausstieg für einen 50-jährigen männlichen Einwohner Bayerns mit einem mittleren Einkommen. Andere demografische Gruppen haben unterschiedliche Ausgangsniveaus der Klimapräferenzen, aber die Steigung der Beziehung zwischen der Unterstützung staatlicher Eingriffe und den klimapolitischen Einstellungen ist allgemein gültig. In allen Gruppen ist eine höhere Unterstützung für staatliche Eingriffe mit einer höheren Unterstützung für Steuern auf fossile Brennstoffe verbunden. Wir stellen außerdem fest, dass Personen mit einer höheren Unterstützung für staatliche Eingriffe einen früheren Ausstieg aus der Kohleenergie bevorzugen und eher an einen menschengemachten Klimawandel glauben.

Abbildung 1: Umfrageergebnisse aus Deutschland zeigen, dass Vertrauen in die Regierung und Glaube an menschengemachten Klimawandel negativ korrelieren. Dies könnte die Ursache von generellem Misstrauen in Eliten inklusive Wissenschaftler*innen sein.

All diese Belege deuten darauf hin, dass politisches Vertrauen die öffentliche Meinung zur Klimapolitik beeinflusst. Dies hat praktische Folgen für Klimapolitik. Auch wenn es schwierig sein kann, die öffentliche Meinung mit politischen Entscheidungen schlüssig in Verbindung zu bringen, führt Fairbrother eine Reihe empirischer Studien auf, die gezeigt haben, dass der öffentliche Widerstand gegen Klimapolitik zu einer Umkehr von Klimapolitik, zur Ablehnung von Klimapolitik in Referenden und zur Wahl weniger klimafreundlicher Regierungen führen kann.^[6] Somit kann ein geringes politisches Vertrauen, der zu einem Mangel an öffentlicher Akzeptanz führt, eine wirksame Klimapolitik ernsthaft behindern.

Vertrauen in die Regierung erhöht positive Reaktionen auf Kompensationsmaßnahmen

Der vorangegangene Abschnitt hat den Zusammenhang zwischen der Unterstützung von Maßnahmen zur Emissionsreduzierung und politischem Vertrauen aufgezeigt. Neben Maßnahmen zur Emissionsreduzierung fügen die Regierungen häufig Maßnahmen hinzu, die die potenziellen Verlierer von Klimapolitik entschädigen. Diese Kompensationsmaßnahmen sollen die Akzeptanz von Klimamaßnahmen erhöhen, da sie als gerechter empfunden werden. Eine detailliertere Erörterung der Bedingungen, unter denen Entschädigungen die Unterstützung für Klimamaßnahmen erhöhen, finden Sie im Bericht von Edenhofer und Genovese zu diesem Thema. Sie argumentieren, dass Glaubwürdigkeit eine entscheidende Voraussetzung dafür ist, dass Kompensation die Akzeptanz von Klimapolitik erhöht. Glaubwürdigkeit ist hier definiert als das Vertrauen, dass die Regierung ihre Versprechen mittel- und langfristig einhält.

Basierend auf dieser Definition ist es klar, dass Glaubwürdigkeit ein Teil des Gesamtvertrauens in die Regierung ist. In der bereits zitierten Umfrage in Deutschland zeigen wir allgemein, dass das Vertrauen in die Regierung die Reaktion der Öffentlichkeit auf Entschädigung in Form von Ausgleichszahlungen beeinflusst, insbesondere auf Ausgleichszahlungen für Haushalte, die aufgrund der Klimapolitik mit höheren Energiekosten konfrontiert werden könnten. Auch hier messen wir das Vertrauen in die Regierung, indem wir die Unterstützung der Teilnehmenden für staatliche Eingriffe in die Wirtschaft ermitteln. Unsere Umfrage enthält mehrere Experimente, die testen, wie die Teilnehmenden auf verschiedene Arten von Ausgleichszahlungen reagieren. Im ersten Experiment, dessen Ergebnisse auf der linken Seite von Abbildung 2 dargestellt sind, werden die Teilnehmenden gebeten, zwischen zwei politischen Kandidaten zu wählen. Wir variieren unter anderem, welche Art von Energiepolitik diese Kandidat*innen vorschlagen: eine Fortführung der Energiewende im derzeitigen Tempo, eine Verlangsamung der Energiewende, eine Subventionierung von Unternehmen mit hohen Energiekosten und eine Subventionierung der Energiekosten von Haushalten mit niedrigem Einkommen.

Die linke Abbildung zeigt die durchschnittliche Wahrscheinlichkeit, dass die Teilnehmenden einen Kandidaten mit verschiedenen energiepolitischen Vorschlägen gewählt haben. Im Allgemeinen ist eine Verlangsamung der Energiewende bei den deutschen Wähler*innen unpopulär, während ein Ausgleich für hohe Energiekosten, der auf einkommensschwache Haushalte abzielt, die allgemeine Unterstützung für politische Kandidat*innen erhöht. Dieser Effekt ist jedoch bei denjenigen, die an staatliche Eingriffe glauben, viel stärker ausgeprägt (hier schwarz markiert).

In einem zweiten Experiment testen wir, welche Arten der Entschädigung für Haushalte am beliebtesten sind. Dazu bitten wir die Teilnehmenden, zwischen zwei klimapolitischen Plänen zu wählen. Dabei variieren wir verschiedene Attribute der Pläne, unter anderem die Arten der Entschädigung für Haushalte. Die Ergebnisse sind auf der rechten Seite von Abbildung 2 dargestellt. Insgesamt sind Pläne, die keine Entschädigung vorsehen, weit weniger beliebt als Pläne, die eine gewisse Entschädigung vorsehen. Außerdem bevorzugen die Teilnehmenden eine progressive Entschädigung gegenüber Pauschalzahlungen. Auch hier wird die Reaktion der Teilnehmenden auf die Entschädigung durch ihre Einstellungen zu staatlichen Eingriffen moderiert. Diejenigen, die glauben, dass staatliche Eingriffe wirksam und angemessen sind, reagieren deutlich negativer auf Maßnahmen ohne Entschädigung und zeigen eine stärkere positive Reaktion auf Maßnahmen, die eine progressive Entschädigung bieten.

Abbildung 2: Umfrageergebnisse zu Kompensationspräferenzen in Deutschland

Alles in allem stellen wir und andere fest, dass politisches Vertrauen, das heißt die Überzeugung, dass das Eingreifen einer Regierung wirksam, fair, frei von Korruption, legitim und glaubwürdig ist, die Reaktion der Öffentlichkeit auf verschiedene Teile der Klimapolitik stark beeinflusst.

Wie können politische Entscheidungsträger*innen das öffentliche Vertrauen in die Regierung stärken?

Wenn politisches Vertrauen so wichtig ist, wie können dann politische Entscheidungsträger, die die öffentliche Akzeptanz von Klimaschutzmaßnahmen fördern wollen, dieses Vertrauen erhöhen? Es gibt Möglichkeiten, die Klimapolitik vertrauenswürdiger zu machen.  Im Idealfall sollte sich eine höhere Vertrauenswürdigkeit in einem höheren politischen Vertrauen der Bürger niederschlagen, obwohl die Verbindung davon abhängt, wie viel die Bürger*innen über die Regierung wissen. Aufgrund der Komplexität von politischem Vertrauen, hängt die Frage, wie eine Regierung vertrauenswürdiger werden kann, von der Ursache des Misstrauens ab. Tabelle 1 fasst einige mögliche Ursachen für Misstrauen zusammen und verbindet sie mit Beispielen für praktische Lösungen. Diese Lösungen sind nicht erschöpfend, sondern fassen einige der in der sozialwissenschaftlichen Literatur vorgeschlagenen Mechanismen zusammen.

Tabelle 1: Ursachen für Misstrauen und Politische Lösungen

Eine umfangreiche Literatur in den Sozialwissenschaften hat untersucht, was politische Akteure im Allgemeinen vertrauenswürdig macht (für einen Überblick über die allgemeine Literatur zum Thema politisches Vertrauen siehe Levi und Stoker^[7]). Diese Literatur hebt die Bedeutung von Kompetenz und Moral von Amtsinhabern und Bürokraten hervor. Während Klimapolitiker*innen wahrscheinlich nicht die Macht haben, die Art und Weise zu reformieren, wie die Bürokratie des Landes insgesamt rekrutiert und zur Rechenschaft gezogen wird, könnte die Einhaltung hoher moralischer und professioneller Standards in ihren eigenen Ministerien die Vertrauenswürdigkeit der Klimapolitiker erhöhen.

Darüber hinaus zeigen unter anderem Davidovic und Harring, dass politisches Misstrauen aus einer Wahrnehmung hoher Korruption resultieren kann.^[8] Obwohl weitreichende Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung nicht in den Aufgabenbereich der Klimapolitik fallen, gibt es Möglichkeiten, die Verbreitung von Korruption in klimaspezifischen Kontexten zu verringern. Wenn Klimapolitik beispielsweise das öffentliche Beschaffungswesen betrifft, kann Korruption durch einen transparenten und offenen Beschaffungsprozess verringert werden. Internationale Organisationen wie die Vereinten Nationen weisen außerdem darauf hin, dass die Einbindung von Bürger*innen in den Beschaffungsprozess Korruption verringern kann.

Eine breitere Bürger*innenbeteiligung kann auch andere Komponenten des politischen Vertrauens verbessern. Bernauer und Gampfer zeigen, dass Bürge*innen Klimapolitik als legitimer wahrnehmen, wenn die Zivilgesellschaft in die Politikgestaltung einbezogen wird.^[9] In einem kürzlich erschienenen Buch argumentieren Gazmararian und Tingley, dass die Delegation von Teilen der Klimapolitik an betroffene lokale Gemeinschaften dazu beitragen kann, skeptische Bürger*innen von der langfristigen Glaubwürdigkeit einer Politikmaßnahme zu überzeugen.^[10] Die Autor*innen schlagen außerdem vor, dass Regierungen darauf hinarbeiten sollten, Klimagesetze zu verabschieden, die in künftigen Wahlzyklen schwerer zu kippen sind. Dies ist vor allem in den USA von Bedeutung, wo ein Großteil der Klimapolitik in der Vergangenheit durch unilaterale Maßnahmen des Präsidenten umgesetzt wurde, die leicht wieder rückgängig gemacht werden können.

Insgesamt gibt es Möglichkeiten, Klimapolitik vertrauenswürdiger zu gestalten, in der Hoffnung, dass dadurch das politische Vertrauen der Bürger*innen gestärkt wird.

Schlussfolgerung

Dieser Bericht unterstreicht die Bedeutung des politischen Vertrauens für die öffentliche Akzeptanz von Klimapolitik. Da Klimapolitik immer in irgendeiner Form mit staatlichen Eingriffen verbunden ist, werden die Bürger*innen sie eher unterstützen, wenn sie von der Regierung erwarten, dass sie die Politikmaßnahmen in einer Weise auswählt und umsetzt, die fair, kompetent, frei von Korruption, legitim und langfristig glaubwürdig ist. Es kann zwar schwierig sein, das Vertrauen in die Regierung als Ganzes zu stärken, aber diejenigen, die Klimapolitik betreiben, können sich bemühen, vertrauenswürdiger zu werden, indem sie zum Beispiel die Beteiligung der Bürger*innen und der Zivilgesellschaft am Prozess der Politikgestaltung und -umsetzung erhöht.

Anmerkungen:

^[1] Fairbrother, Malcolm (2016): Trust and Public Support for Environmental Protection in Diverse National Contexts, in: Sociological Science, June 8, 2016.

^[2] Fairbrother, Malcolm; Sevä, Ingemar Johansson & Kulin, Joakim (2019): Political trust and the relationship between climate change beliefs and support for fossil fuel taxes. Evidence from a survey of 23 European countries, in: Global Environmental Change, 59, 102003.

^[3] Davidovic, Dragana & Harring, Niklas (2020): Exploring the cross-national variation in public support for climate policies in Europe. The role of quality of government and trust, in: Energy Research & Social Science, 70, 101785.

^[4] Hammar, Henrik & Jagers, Sverker C. (2006): Can trust in politicians explain individuals' support for climate policy? The case of CO2 tax, in: Climate Policy, 5(6), 613-625.; Davidovic, Dragana & Harring, Niklas (2020): Exploring the cross-national variation in public support for climate policies in Europe. The role of quality of government and trust, in: Energy Research & Social Science, 70, 101785.

^[5] Fairbrother, Malcolm (2017): Environmental attitudes and the politics of distrust, in: Sociology Compass, 11(5), e12482.

^[6] Fairbrother, Malcolm (2016): Trust and Public Support for Environmental Protection in Diverse National Contexts, in: Sociological Science, June 8, 2016.

^[7] Levi, Margaret & Stoker, Laura (2000): Political trust and trustworthiness, in: Annual review of political science, 3(1), 475-507.

^[8] Davidovic, Dragana & Harring, Niklas (2020): Exploring the cross-national variation in public support for climate policies in Europe. The role of quality of government and trust, in: Energy Research & Social Science, 70, 101785.

^[9] Bernauer, Thomas & Gampfer, Robert (2013): Effects of civil society involvement on popular legitimacy of global environmental governance, in: Global Environmental Change, 23(2), 439-449.

^[10] Gazmararian, Alexander F. & Tingley, Dustin (2023): Uncertain futures. How to unlock the climate impasse, Cambridge: Cambridge University Press.